Archivio 2012 agosto

Quando arriva il momento delle scuse? Si sgretola il muro della mistificazione

agosto 30, 2012 in Appunti

TUTTI IN CAMPO PER SOLIDARIETÀ AL CAPO DELLO STATO? SOLIDARIETÀ PER COSA?
SOLIDARIETÀ PERCHÈ PANORAMA IPOTIZZA UN “RICATTO”?
UNA IPOTESI GIORNALISTICA CONTRO CUI ALZARE IL MURO DELLA SOLIDARIETÀ?
MI SEMBRA UNA ESAGERAZIONE. IO NON PENSO CHE IL NOSTRO PRESIDENTE SIA SOTTO RICATTO. PENSO, INVECE, CHE SIA IMBARAZZATO DAL CONTENUTO DELLE CONVERSAZIONI E NE CHIEDE LA DISTRUZIONE.
CHI HA CREATO QUESTA SITUAZIONE IMBARAZZANTE? LA SOLITA STAMPA?
AL SOLITO I “RESPONSABILI” SONO QUELLI CHE INFORMANO E NON CHI FORNISCE LA
MATERIA DELL’INFORMAZIONE.
COLPEVOLE L’INFORMAZIONE DI TRAMARE PERCHÈ RACCONTA.
SI È SEMPRE DETTO CHE LE DEMOCRAZIE SI MISURANO SULLA CONOSCENZA.
ORA, IMPROVVISAMENTE, SI CAPOVOLGONO I VALORI E SI AUSPICA LA DEMOCRAZIA DEL SILENZIO E DELL’IPOCRISIA.
APPROPRIAMOCI DI UNA FIGURA RETORICA: NOI NON CI STIAMO.

 

E’ in atto una disdicevole campagna mistificatoria, offensiva per i cittadini.

Si tenta,  a proposito delle conversazioni telefoniche di Mancino con Napolitano,  di far passare il messaggio che il nostro è un paese assurdo perchè vuole limitare addirittura il diritto di ognuno a conversare liberamente.

Non è questo,  un modo corretto di porre la questione.  Inquadriamola, in breve.

1. Il sen.Nicola Mancino era intercettato lecitamente.  Non per un capriccio,  ma perchè si riteneva che,  da teste,  potesse concordare con altri testi la versione da fornire all’Autorità Giudiziaria,  nel corso dell’indagine per gravi fatti,  quali la trattativa stato-mafia.  Intercettazione lecita,  chiesta dai PM ed autorizzata dal Giudice.

2.  Il sen. Nicola Mancino è stato,  quindi,  intercettato mentre parlava con il Quirinale e,  in alcuni casi con il Presidente dellas Repubblica.  Le conversazioni con il Quirinale,  hanno evidenziato una forte insistenza di Mancino che voleva un intervento per bloccare l’intenzione dei pubblici ministeri,  di sottoporlo al confronto con Claudio Martelli,  in un’aula di giustizia.

3.  Se, nel corso di una indagine,  vengono disposte intercettazioni,  la legge impone  (art.268 del codice di procedura penale)  che le intercettazioni  (tutte)  vengano messe a disposizione delle parti.  Il Giudice,  può,  dopo aver convocato le parti,  disporre lo stralcio delle intercettazioni inutili e,  se richiesto,  la distruzione.  Non è il Pubblico Ministero che ha il potere di stabilire se una intercettazione è utile o meno al procedimento,  perchè se così fosse,   il pubblico ministero potrebbe far sparire o eliminare una prova d’interesse per l’indagato.  Ciò che per  il Pubblico Ministero non è importante,  potrebbe esserlo per l’indagato.

4.  Il Presidente della Repubblica sostiene che le sue conversazioni con Mancino,  debbano essere distrutte dal Pubblico Ministero senza l’intervento del giudice o di altri indagati. Sostiene che tutte le intercettazioni, anche occasionali, che contengano la voce del Capo dello Stato, debbano subito essere distrutte.  Distrutte e basta,  senza neanche essere ascoltate, anche se  parla con un indagato e indipendentemente da ciò che l’indagato gli  abbia detto  (anche se,  in ipotesi,  avesse confidato all’amico Presidente della Repubblica,  d’aver sequestrato una persona e di tenerla in segregazione).

5.  Il punto è solo questo.  Non la limitazione delle conversazioni del Capo dello Stato,  ma chi possa e come decidere il destino delle intercettazioni,  una volta che siano state fatte, lecitamente,  sull’utenza di Mancino,  che ebbe a parlare anche con il Quirinale e con il Presidente Napolitano.

6. Bisogna stare  molto attenti:  mediaticamente si è messo in moto  il PDL e la sua avversione alle intercettazioni e,  cogliere l’occasione per due risultati:  a) limitare la possibilità di ricorrere a  questo importantissimo mezzo di prova, tipico nella società della comunicazione che ha cambiato il modo e i mezzi del comunicare  (prima si scriveva, ci si incontrava, si mandavano messaggi con terze persone); b) mettere il bavaglio all’informazione,  cioè non far sapere ai cittadini.

7.  Si comprende perfettamente l’attivismo del Capo dello Stato,  alla luce delle indiscrezioni sui contenuti delle conversazioni con Mancino:  non si chiede un intervento distruttivo delle intercettazioni,  pensando al futuro,  bensì pensando al presente.  Basterebbe ammetterlo,  dire che non è opportuno che si sappiano,  se non rilevanti penalmente,  i giudizi sui procuratori impegnati in delicatissime indagini.  Ma non è accettabile che i cittadini vengano presi per il naso. Potranno mettere in moto questo mondo e l’altro,  non fermeranno il diritto a sapere e a giudicare.  Forse è giunto il momento,   e da parte di molti,  di chiedere scusa.

 

Gioco d’azzardo. La resa. Altro che contrasto e argine ad un disastro sociale

agosto 29, 2012 in Appunti

 

 

Il gioco d’azzardo. Alcuni dati per capirne e valutarne l’incidenza economica  negativa. A seguire il lavoro, in sintesi della Commissione Antimafia.

-dal 2003 al 2010, i nostri concittadini hanno giocato ben 309 miliardi di euro;

-ogni italiano, a partire da 0 anni, gioca ogni anno 1000 euro;

-parossistico è il settore delle slotmachine. Si pensi che le reti più grandi (nel mondo) sono di 15/20 mila apparecchi. In Italia, sono 400.000 ed aumentano;

-accanto al gioco cosidetto lecito, perchè autorizzato, esiste la parallela rete del gioco illecito, stimato in circa il triplo di quello lecito (insomma, ogni anno, si giocano da 150 a 200 miliardi di euro);

-il gioco è il nuovo fronte di ricchezza della criminalità organizzata;

-i malati da gioco sono stimati tra 1,2 e 1,5 milioni;

-al gioco d’azzardo, si collegano malattie, disperazione, tragedie, crimine, povertà, distruzione e rovina di decine e decine di migliaia di famiglie;

-lo Stato, pur di far cassa (poco più  di 8 miliardi è il guadagno in termini erariali), alimenta un “disastro sociale”.

La incidenza del fenomeno con le molte ricadute, è stata materia di valutazione in Commissione Parlamentare Antimafia. Il VI Comitato,  da me presieduto, ha elaborato una relazione (dopo molte audizioni e acquisizione di documenti),  approvata all’unanimità.  Il documento (doc.XXIII n.8), è stato, quindi, discusso in Senato, nella seduta del 5 ottobre 2011. L’assemblea ha, in quella data approvato la relazione all’unanimità.

I disegni di legge presentati (a firma De Sena, Lauro, Li Gotti) hanno iniziato il loro iter nelle commissioni.

A febbraio di quest’anno, l’Assemblea ha votato all’unanimità la procedura d’urgenza per l’esame dei suddetti disegni di legge. Dopo 8 mesi, siamo ancora in Commissione. Nel frattempo, il Governo, annuncia un debole intervento,  un mero segnale di contrasto alla diffusione delle slot-machine.

Immediata la reazione  (addirittura Milano Finanza definisce l’annunciato provvedimento del Governo, un intervento “anti-crescita”)  dei molti interessi in gioco.

Tra gli interessi in gioco, esistono quelli pesanti della criminalità organizzata. Basti considerare che la Procura Nazionale Antimafia,  ha definito il gioco d’azzardo,  la nuova frontiera del business del crimine.

Per approfondire la materia (in rete sono rintracciabili i documenti antimafia XXIII n.3 e n.8),  a seguire v’è la sintesi del documento approvato all’unanimità dall’antimafia e poi dall’assemblea del Senato. La Camera, non ha dedicato al problema, diversamente da quanto accaduto in Senato, alcuna attenzione al documento elaborato dall’antimafia, pur essendo statole trasmesso ufficialmente.

Alcuni dicono che la disattenzione della Camera, sarebbe da attribuire ad alcuni deputati particolarmente interessati al business. Non lo so. E’ certo che molto vicino alla società Atlantis (gruppo dominante, con sede nelle Antille) è un deputato, quello stesso che, nel corso della perquisizione degli uffici da parte della Guardia di Finanza, si presentò rivendicando la sua proprietà di un computer e, quindi, si allontanò con il portatile sotto il braccio.   

 

COMMISSIONE PARLAMENTARE D’INCHIESTA SUL FENOMENO DELLA MAFIA
E SULLE ALTRE ASSOCIAZIONI CRIMINALI, ANCHE STRANIERE
 
 VI Comitato
(Riciclaggio e misure patrimoniali e finanziarie di contrasto)
 
 
SINTESIDELLA RELAZIONE SUL FENOMENO DELLE INFILTRAZIONI MAFIOSE NEL GIOCO LECITO E ILLECITO
 
 (Relatore sen. Luigi Li Gotti)
 
 
 INDICE
 
1. INTRODUZIONE.​
2. IL REATO DI RICICLAGGIO E LA NORMATIVA ITALIANA SUL GIOCO. CENNI SISTEMATICI.​
3. PATOLOGIE CHE AFFLIGGONO IL GIOCO LECITO, EMERGENTI DALLA RELAZIONE DELLA C.D. COMMISSIONE “GRANDI”.​
4. LA POSIZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO.​
5. L’ATTIVITA’ DELLA GUARDIA DI FINANZA.​
6. IL PENSIERO DELLE ASSOCIAZIONI ANTIUSURA​
7. L’OPINIONE DI CONFINDUSTRIA.​
8. ANALISI E CONSIDERAZIONI DELLA PROCURA NAZIONALE ANTIMAFIA​
9. CONCLUSIONI E PROPOSTE NORMATIVE​
10. APPENDICE​ 

1. INTRODUZIONE
 
​Nell’ambito dell’articolazione interna per Comitati, la Commissione ha affidato al VI Comitato il compito di analizzare le varie forme di riciclaggio di denaro, individuarne le misure patrimoniali e finanziarie di contrasto e svolgere un’attività istruttoria anche ai fini della formulazione di adeguate proposte normative.
​La prima attività programmata dal Comitato è stata la predisposizione di una Relazione sui profili del riciclaggio connessi al gioco lecito e illecito (Doc. XXIII, n. 3), approvata, all’unanimità, dalla Commissione il 17 novembre 2010.
​La Relazione ha chiaramente evidenziato come il settore del “gioco” costituisca il punto di incontro di plurime, gravi distorsioni dell’assetto socio-economico quali, in particolare, l’esposizione dei redditi degli italiani a rischio di erosione; l’interesse del crimine organizzato; la vocazione allo spasmodico arricchimento di taluni concessionari che operano, sovente, in regime di quasi monopolio; il germe di altri fenomeni criminali come usura, estorsione, riciclaggio; infine, la sottrazione di ingenti risorse destinate all’erario. E soprattutto emerge come, nei periodi di crisi economica, tale fenomeno degenerativo si accentua maggiormente in quanto, nell’impossibilità di un aumento della tassazione, si implementa il ricorso ad incentivazioni della “malattia del gioco”, un meccanismo che, quanto più cresce, tanto più é destinato a favorire forme occulte di prelievo dalle tasche dei cittadini, mascherando tale prelievo con l’ammiccante definizione di gioco, divertimento e intrattenimento.
​Fermi restando i peculiari aspetti rilevati – concernenti i profili segnatamente riferiti all’ambito criminale, socio-economico e tributario – la Commissione parlamentare antimafia, attraverso la Relazione, ha individuato un possibile e auspicabile intervento normativo, derivante dall’analisi della elaborazione giurisprudenziale relativa alla disciplina delle concessioni e delle licenze in materia di giochi e scommesse, allorquando tale attività venga esercitata da agenzie che sul territorio italiano si limitano a raccogliere le scommesse ed a convogliarle telematicamente su società straniere.
​Pertanto, la Commissione stessa, alla luce della discussione susseguita alla presentazione della Relazione, ha elaborato una proposta normativa di modifica, in sede legislativa, della materia, al fine di armonizzare la norma di riferimento del TULPS con i princìpi comunitari, proponendo una integrazione dell’articolo 88 del TULPS attualmente vigente, che tenga conto delle pronunzie interpretative della Corte di Giustizia europea, fatte proprie dalla stessa Corte di Cassazione.
 
​L’Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi, ha affidato al VI Comitato il compito di svolgere ulteriori attività istruttorie.
​Quale primo atto dell’attività sul fenomeno il VI Comitato, il 1° febbraio 2011, ha proceduto all’audizione dei rappresentanti dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato: dott. Antonio Tagliaferri, direttore per i giochi; dott Salvatore Lampone, responsabile controlli, audit e sicurezza; dott. Roberto Fanelli, responsabile per le attività normative, legali e contenziose.
​Il 24 febbraio 2011 sono stati sentiti il ten. col. Massimiliano Di Lucia, rappresentante del Servizio centrale investigazione criminalità organizzata della Guardia di Finanza ed il ten. col. Cosimo De Braco, rappresentante del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di Finanza.
​L’attività di studio è proseguita il 15 marzo 2011 sentendo Maurizio Fiasco, sociologo, esperto di giochi e usura e consulente della Consulta nazionale antiusura.
Il 29 marzo 2011 sono stati auditi i rappresentanti dell’area Giochi e Intrattenimento di Confindustria: dott. Massimo Passamonti, coordinatore area giochi e intrattenimento e presidente giochi e società; dott. Luigi Perissich, direttore dei servizi innovativi e tecnologici di Confindustria; dott. Francesco Spagnuolo, consigliere ACMI – Associazione costruttori macchine da intrattenimento; dott. Italo Marcotti, presidente Federbingo; dott. Massimiliano Pucci, presidente AS.TRO – Assointrattenimento Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento; dott. Marcello Presilla, ufficio legale area giochi; dott. Antonello Busetto, direttore degli affari pubblici ed economici.
Infine, il 5 aprile 2011 è stato sentito il dott. Gianfranco Donadio, procuratore aggiunto della Direzione nazionale antimafia.
 
 
Dall’analisi di quanto sotto riportato, frutto delle notizie fornite dagli Auditi e dall’attività di ricerca in seno al Comitato, appare possibile proporre alla Commissione i seguenti spunti di riflessione:
 
a) Crescita della raccolta e beneficio erariale
​La raccolta dei giochi in Italia tra il 2003 e il 2010 è stata complessivamente di 309 miliardi di euro e il comparto dei giochi pubblici e delle scommesse sportive si è affermato come settore trainante del sistema Paese.
​L’intero comparto ha visto aumentare i volumi di raccolta ad un tasso medio annuo del 23% tra il 2003 e il 2009 (da 15,4 a 54,3 miliardi di euro) e del 13% nel 2010, raggiungendo la cifra di 61,433 miliardi di euro (+296% rispetto al 2003) e con una proiezione per il 2011 che arriva a 70, 485 miliardi di euro.
​La costante crescita di questo settore economico è molto variegata e differenziata, non a caso il comparto degli apparecchi da intrattenimento ha registrato la migliore affermazione del settore, con un incremento costante del volume di raccolta su base annua (31,983 miliardi di euro nel 2010, sette volte superiore rispetto al 2004, quando si registravano 4,474 miliardi di euro), cui ha corrisposto un incremento notevole dell’incidenza sul totale della raccolta del 2010, pari al 52,1%.
​In sostanziale crescita risultano anche le lotterie istantanee (Gratta e vinci) – passate da 527 milioni di euro del 2004 a 9,372 miliardi di euro nel 2010 – e i giochi numerici a totalizzatore nazionale (Superenalotto, Superstar, Vinci per la vita – Win for Life), passati da 1.836 miliardi di euro del 2004 a 3,524 miliardi di euro nel 2010), nonché quelli a base sportiva (da 1,656 miliardi di euro del 2004 a 4,496 miliardi di euro nel 2010). Mentre gli altri segmenti di gioco risultano in tendenziale diminuzione: il tradizionale gioco del Lotto, che nel 2004 aveva registrato la cifra record di 11,689 miliardi di euro, è sceso a 5,232 miliardi di euro nel 2010, con un’incidenza dell’8,5% sulla raccolta complessiva (e contro il 44,8% del 2003); la raccolta del Bingo, in crescita del 39,6% tra il 2003 e il 2006, ha registrato una flessione di circa 240 milioni di euro nel triennio successivo (con un’incidenza del 2,8% sulla raccolta 2009, contro l’8,1% del 2003), per poi tornare ad aumentare nel 2010 (1,9 miliardi di euro di raccolta, pari al 3,2% del totale) per effetto di una diminuzione della pressione fiscale.
​Le corrispondenti entrate erariali sono state pari a 8,733 miliardi di euro; queste, comparate a quelle dell’anno precedente – che registravano un totale di 8,799 miliardi di euro -, sono diminuite di circa lo 0.8% a fronte di un incremento della raccolta pari al 13%, con la previsione di un incremento dello 0,2% per il 2011 (su un’ipotesi di raccolta di 70,485 miliardi di euro).

Fonte: AAMS
 
​Come emerso in sede di audizioni si registrano, tra le tipologie di gioco, significative differenze di prelievo fiscale, tali da determinare esenzioni ingiustificate sulle vincite per alcuni giochi, mentre per altri c’è un vero e proprio “accanimento fiscale”. Viene poi ad evidenziarsi una certa incongruenza dell’apparato sanzionatorio ed un susseguirsi di norme, circolari, regolamenti che alimentano incertezze, conflittualità, evasione, elusione negli operatori e nei concessionari. È importante che si garantiscano entrate fiscali a patto che lo Stato non appaia come un «biscazziere» interessato alle entrate e distratto sui problemi irrisolti (come, in particolare, le “ludopatie”) o su questioni di illegalità che, nonostante il meritorio impegno delle Forze di polizia, si diffondono e si consolidano in tutto il territorio nazionale.
 
b) Costo sociale e difesa anticipata dalla crescita della ludopatia
​Occorre riflettere attentamente, come anticipato, sul costo sociale che collateralmente si sviluppa con la costante crescita di questo settore economico. Infatti scommesse, lotterie, e giochi vari, non sono altro che ricerca disperata di un benessere effimero che invece di migliorare la propria condizione di vita finisce con il costituire una vera e propria “aggressione” dei beni e dei patrimoni delle famiglie, intaccando i portafogli prima ancora della salute dei giocatori.
Emblematico al riguardo quanto segnalato dal Presidente Pisanu nella seduta della Commissione del 17 novembre 2010: «questo gioco compulsivo sfrutta, tra l’altro, ampie aree di disagio sociale, soprattutto tra i giovani e gli anziani. È stato verificato che nei giorni di riscossione delle pensioni e anche in quelli immediatamente successivi, la partecipazione ai giochi registra un’impennata altamente significativa».
​Mentre il Senatore Lauro, in una recente interrogazione parlamentare e nel DDL nr. 2714 di cui è primo firmatario (con l’adesione di rappresentanti dei Gruppi parlamentari: Il Popolo della Libertà, Partito Democratico, Misto, Unione di Centro, SVP e Autonomie, Italia dei Valori, Coesione Nazionale – Io Sud), ha opportunamente evidenziato che: «la crescente prevalenza di gioco patologico tra i giovani è considerato un problema di interesse pubblico all’estero, ma non in Italia. In concomitanza con il proliferare dei giochi d’azzardo, anche on line ed a bassa soglia d’accesso, in tutto il mondo si sta sviluppando l’interesse degli studiosi circa i costi sociali, economici e psicologici, associati al gioco eccessivo, specie nei giovani. Le attuali norme vigenti ed i sistemi di controllo, in Italia, non garantiscono concretamente la tutela dei minori, che accedono liberamente a luoghi loro vietati, a causa della irrisorietà delle sanzioni a carico degli esercenti infedeli; intorno ai luoghi del gioco d’azzardo, anche lecito o autorizzato, nei quali – lo si ripete – accedono spesso liberamente i minori, si creano circuiti criminali, collegati all’usura, al riciclaggio del danaro sporco e allo spaccio degli stupefacenti; non esistono protocolli sanitari, né strutture idonee al recupero di giocatori patologici, specie giovani».
​«Da una ricerca 2008 del CNR – prosegue il sen. Lauro – emerge che circa il 40% degli studenti delle scuole superiori ha giocato d’azzardo almeno una volta nel corso dello stesso 2008; i ragazzi giocano di più rispetto alle ragazze (52% contro il 28,8%); tra i giochi preferiti dai giovani, di entrambi i generi, prevalgono i “Gratta e Vinci”, il Lotto, il Superenalotto e simili. Tipicamente maschili risultano le slot machines (ci hanno giocato almeno una volta il 14% dei ragazzi e il 4% delle ragazze) e le scommesse sportive (30% dei ragazzi e 3% delle ragazze); tra gli studenti giocatori il 69% ha speso nell’ultimo mese del 2008 fino a 10 euro, il 24% tra gli 11 e i 50 euro, e il 7% dai 50 euro in su; tra le motivazioni che spingono i giovani al gioco prevalgono la speranza di una vincita (51%) e il divertimento (28%), mentre l’incontro con il mondo dei giochi è molto spesso fortuito (il 52% afferma di aver iniziato a giocare per caso); lo 0,4% degli studenti giocatori è patologico ed anche in questo caso sono i maschi a far rilevare i profili più gravi (il 5% di loro ammette di essere tornato spesso a giocare, sperando di recuperare i soldi persi). La crescente prevalenza del gioco patologico tra i giovani è diventato un problema di interesse pubblico, a causa della rilevante esposizione pubblicitaria (la televisione, la radio, internet, le riviste e i giornali, le affissioni in città e sui mezzi di trasporto, la possibilità di utilizzare le carte di credito, rappresentano messaggi ingannevoli, studiati per indurre i giovani, e non solo i giovani, ma anche gli anziani, a credere che il gioco d’azzardo sia divertente ed eccitante e che sia anche un sistema per fare tanti soldi facilmente); i primi contatti di giovani con il gioco d’azzardo avvengono fin dalla scuola primaria e l’abitudine a giocare d’azzardo appare molto consolidata in tarda adolescenza. Quanto più precocemente una persona inizia a giocare, tanto maggiore è la possibilità che essa sviluppi un problema di gioco d’azzardo patologico in età adulta».
​«Questo triste quadro non ci può non sollecitare a creare circuiti educativi, formativi ed informativi, a carattere sistematico, che educhino i giovani a difendersi dai rischi del gioco d’azzardo, essendo stato scientificamente accertato che l’ignoranza di questi rischi produce conseguenze disastrose; e ancora, per prevenire comportamenti di gioco d’azzardo nella popolazione giovanile, fornendo, nelle scuole di ogni ordine e grado, e sin dalla preadolescenza, una corretta cognizione sul gioco d’azzardo, per conseguire almeno l’obiettivo minimale di far arrivare a quanti più studenti possibili le informazioni rilevanti sui pericoli dello stesso».
«L’informazione – sempre secondo il sen. Lauro – dovrebbe essere resa in modo standardizzato, semplice, diretto e poco costoso, magari utilizzando (anche) lo strumento di internet; si potrebbe dedicare una giornata del corso annuale di studi alla prevenzione dal gioco d’azzardo, con il coinvolgimento di studenti, educatori, insegnanti e psicologi, al fine di creare una barriera di prevenzione nello stesso contesto scolastico; ancora,  realizzare una guida cartacea ed informatica sulla prevenzione, a disposizione degli studenti, da inserire in modo stabile nei corsi di studi o in percorsi preventivi articolati, in modo da garantire un’informazione di base specifica, concreta ed omogenea; promuovere campagne nazionali di sensibilizzazione sulla prevenzione dal gioco d’azzardo, mirate al target giovanile, senza comunque ignorare la componente genitoriale; definire strutture e protocolli sanitari, adeguati al recupero dei giocatori patologici, specie giovani».
 
​Questo quadro sinottico di problematiche e proposte di soluzioni, che prende spunto dalle interrogazioni, mozioni e proposte di disegni di legge al momento in discussione presso il Parlamento, vuole costituire una base di partenza per l’avvio di una discussione seria e decisa intorno al comparto giochi, in tutta la sua multiforme articolazione.

2. IL REATO DI RICICLAGGIO E LA NORMATIVA ITALIANA SUL GIOCO. CENNI SISTEMATICI.
 
Secondo quanto disposto dall’articolo 14 del decreto legislativo 231/2007, sono sottoposte alle norme antiriciclaggio (il decreto 231, agli articoli 24 e 39, fissa norme specifiche per l’offerta di giochi):
– l’attività di gestione di case da gioco, in presenza delle autorizzazioni concesse dalle leggi in vigore, nonché al requisito di cui all’articolo 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 1997, n. 457, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30 (art. 14, comma 1, lett. d);
– l’attività di offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, in presenza delle autorizzazioni concesse dal Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ai sensi dell’articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (art. 14, comma 1, lett. e);
– l’attività di offerta di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, anche in assenza delle autorizzazioni rilasciate dal Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ai sensi dell’articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (art. 14, comma 1, lett. e-bis).
​E’ palese l’intento del legislatore di sottoporre all’antiriciclaggio, oltreché l’attività di gestione di case da gioco autorizzate, le attività di offerta di giochi attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione (solo in presenza delle autorizzazioni ministeriali) e di offerta di giochi non per via telematica, con o senza le autorizzazioni ministeriali.
​Nello specifico, l’attività di adeguata verifica e conservazione dei dati per chi gestisce case da gioco deve consistere nell’acquisizione dei dati identificativi del cliente; nella registrazione della data dell’operazione, del valore dell’operazione e dei mezzi di pagamento utilizzati.
Per gli operatori, invece, che svolgono attività di offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, in presenza dell’autorizzazione del MEF, si richiede che questi procedano all’identificazione e alla verifica dell’identità di ogni cliente per giocate di importo superiore a 1.000 euro e che possano consentire operazioni di ricarica dei conti di gioco, di acquisto e di cambio dei mezzi di gioco, esclusivamente attraverso mezzi di pagamento, ivi compresa la moneta elettronica, per i quali è possibile assolvere agli obblighi di identificazione.

3. PATOLOGIE CHE AFFLIGGONO IL GIOCO LECITO, EMERGENTI DALLA RELAZIONE DELLA C.D. COMMISSIONE “GRANDI”.
 

​La particolare attenzione all’argomento “giochi” è emersa anche dalla rivisitazione di un elaborato prodotto dalla “Commissione di indagine per la verifica della regolarità e della trasparenza delle procedure di rilascio delle autorizzazioni relative ad apparecchiature e congegni da divertimento ed intrattenimento, e per l’analisi del funzionamento dei meccanismi, anche tecnologici, volti a garantire la regolarità dei giochi” (c.d. Commissione “Grandi”), documento acquisito dalla Commissione antimafia nel mese di luglio 2007, e che non venne esaminato in quella legislatura per lo scioglimento anticipato delle Camere.
​Nell’elaborato è presente un approfondito studio sulle patologie che affliggono il gioco e veniva già segnalato, come indicato da diverse fonti, «evidente l’interesse della criminalità organizzata verso questo settore», esponendolo a rischi di infiltrazione di affari malavitosi.
​Il dato che si ricavò dalla Relazione, tra l’altro, fu che i due terzi delle macchinette non erano collegate alla rete di controllo e raggiungevano volumi di affari superiori del trecento per cento alla somma controllata dalle Casse dello Stato.
​Anche i controlli esercitati sul sistema non si ritennero – allora – sufficienti: «le prassi di certificazione, controllo e gestione del sistema del gioco da parte dell’Amministrazione, spesso derogatorie rispetto alla stessa normativa dirigenziale, sono risultate del tutto inadeguate (vedasi, ad esempio, l’assoluta mancanza di una procedura “certa” nel rilascio dei nulla osta di distribuzione e di messa in esercizio) ».
​Per il sistema di collegamento in rete degli apparecchi, la Commissione d’indagine indicava alcuni interventi, sia sul piano tecnico, sia su quello procedurale, che potevano valorizzare la struttura di rete:
-​assicurare la certezza della rispondenza tra il prototipo e ciascuno degli apparecchi da installare o installati;
-​verificare costantemente che i dati vengano forniti dalle macchine alla rete in modo continuativo, certo e corrispondente, facendo perno sulle potenzialità di SOGEI;
-​quando, per qualsiasi motivo, non vi sia corrispondenza tra i dati, o comunque ottemperanza agli obblighi informativi, e l’episodio si ripeta, e quindi le macchine siano fuori controllo, sia obbligatorio procedere alla loro distruzione, senza ammettere in alcun modo la loro “sopravvivenza”;
-​istituire un rapporto stretto, pressoché automatico, tra la constatazione informatica del disallineamento e l’immediata e tempestiva verifica da parte della competente Direzione regionale di AAMS, anche avvalendosi dell’ausilio delle Forze di polizia.
​AAMS, nelle Controdeduzioni, affermava di ritenere «che ogni proposta della Commissione debba essere considerata (a prescindere dalla sua validità, razionalità o concretezza) con la massima attenzione:
– da un lato, valutando, nell’ambito del concreto contesto operativo, l’effettiva capacità di ciascuna di esse di rendere più agevole il conseguimento degli obiettivi strategici – molteplici, impegnativi ed economicamente misurabili in termini di gettito atteso – fissati dagli Organi legislativi e di indirizzo;
– dall’altro, accogliendo positivamente tutte quelle realmente in grado di produrre effetti migliorativi sull’efficienza e sull’efficacia dell’azione tecnico-amministrativa, ovviamente in un’ottica doverosa (rectius, non discrezionale) di attenzione alle esigenze del mercato, nazionale ed internazionale, ed ai principi, anche applicativi, del diritto e della giurisprudenza comunitaria».

4. LA POSIZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO.
 
L’Amministrazione, per quanto concerne la regolarizzazione dell’attività di gioco, si è mossa nel tempo lungo due direttrici: da un lato, creando un portafoglio di gioco più ampio rispetto al passato, onde determinare, di fatto, una sorta di “offerta concorrenziale” al gioco illegale; dall’altro, apprestando un sistema di controllo e regolarizzazione sul territorio il più possibile puntuale ed efficace, attraverso lo strumento delle concessioni, e quindi delegando a soggetti individuati con procedure ad evidenza pubblica compiti del settore statale.
Attraverso detto monitoraggio, nonché quello insostituibile delle Forze dell’ordine, si è registrata nel tempo una crescita esponenziale di movimenti illegali intorno ai c.d. “videopoker”. Oggi è disponibile una banca dati a livello centrale, gestita dalla SOGEI, nella quale sono contenute ed archiviate tutte le vicende relative a detti apparecchi, con ciò consentendo alle strutture preposte di vigilare in maniera più efficace, soprattutto sugli adempimenti di natura contabile e tributaria.
I giochi a più alta incidenza erariale sono, secondo dati aggiornati forniti dalla stessa AAMS, il Superenalotto (53%), il Lotto (25%) e i concorsi a pronostici (34%). La proiezione per l’anno 2011 delle entrate erariali su tali giochi evidenzia, però, a fronte di una crescita della raccolta maggiore su apparecchi da divertimento ed intrattenimento, giochi di abilità a distanza e bingo (essendo tali attività gravate da minore imposizione fiscale), minori introiti per lo Stato.
Alle preoccupazioni espresse dal Comitato circa il gioco on line, è stato risposto rammentando la misura della inibizione dei siti irregolari ed il “reindirizzamento” dei siti medesimi (con estensione “.com”) sulla pagina iniziale del sito dell’AAMS, nonché sulle home page dei siti dei concessionari legali, fornendo per tale via ai giocatori notizie fondamentali sul corretto utilizzo delle piattaforme di gioco. Rimane comunque il problema della gestione di siti in mano ad operatori stranieri, ma questo controllo è necessariamente fondato sull’operato delle Forze dell’ordine, cui l’AAMS sta concorrendo in misura maggiore a seguito della costituzione di gruppi di lavoro congiunti anche con la UIF, in modo da presidiare altresì i controlli antiriciclaggio.
Da ultimo, è stato ricordato come la c.d. “Legge di stabilità 2011” abbia introdotto nuove e più rigorose regole di accesso al mercato del gioco, consentendo alla stessa AAMS una maggiore possibilità di controllo attraverso la concessione delle autorizzazioni.
Nel corso del 2010 si è insediato presso l’AAMS il “Comitato di alta vigilanza”, del quale fanno parte il Direttore generale e gli esponenti delle tre Forze di polizia. L’operatività di questo Organismo è iniziata nel 2011, con lo scopo di pianificare e coordinare interventi sempre più strutturati e sistematici sul territorio.

5. L’ATTIVITA’ DELLA GUARDIA DI FINANZA.
 
La Guardia di Finanza, tenuto conto delle funzioni di Polizia economica e finanziaria assegnate al Corpo dal D. Lgs. 19 marzo 2001 n. 68, opera a contrasto dei diversi fenomeni illeciti che interessano lo specifico comparto, attraverso un’azione trasversale tesa a:
– combattere l’evasione fiscale, tenuto conto delle significative ricadute sull’economia e sul gettito fiscale complessivo prodotte dal gioco illegale;
– tutelare il mercato, affinché gli operatori onesti non subiscano la concorrenza sleale di chi, invece, organizza e promuove giochi illegali e abusivi;
– proteggere i consumatori da proposte di gioco insicure e pericolose, perché non gestite e garantite dallo Stato;
– contrastare, da ultimo, tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nella gestione e utilizzo delle molteplici forme di gioco e scommesse.
 
 
In tale ambito è stato, da ultimo, concepito e realizzato un nuovo applicativo informatico, messo di recente a disposizione dei Reparti operativi del Corpo e delle articolazioni territoriali dell’AAMS.
L’attività di prevenzione e contrasto dei fenomeni illeciti, posta in essere dalla Guardia di Finanza, si sostanzia, in primo luogo, in accessi ed ispezioni nei confronti dei soggetti abilitati alla raccolta delle giocate, al fine di garantire il gettito dovuto all’Erario dal monopolio fiscale sui giochi e dalle imposte dirette, nonché per vigilare l’esatta osservanza delle norme amministrative e fiscali di settore.
Analoga attenzione è rivolta dal Corpo all’illecita raccolta delle scommesse ed all’organizzazione abusiva di gare e di giochi da parte di operatori non autorizzati, i quali, oltre alla concorrenza sleale verso le attività autorizzate, determinano una forte diminuzione delle entrate statali, nonché un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Inoltre, con l’evoluzione e l’avvento dei giochi on-line, particolare importanza ha assunto l’utilizzo degli applicativi informatici in uso al Corpo, indispensabili strumenti per pianificare e preparare i controlli e le indagini su scommesse clandestine e gioco illegale.
 
 
6. IL PENSIERO DELLE ASSOCIAZIONI ANTIUSURA
 
Il tema della crescita esponenziale di cittadini attratti dal gioco e dei possibili effetti negativi è stato affrontato già nel corso di una seduta plenaria della Commissione del 27 aprile 2010. E’ intervenuto monsignor Alberto D’Urso, segretario nazionale della Consulta nazionale antiusura: «Le cause che generano l’usura dovrebbero essere tutte prevenute e non incentivate, come invece accade ad esempio con il gioco d’azzardo. Non si contano gli interventi che la Consulta nazionale antiusura ha promosso in merito a tale piaga, per il gioco d’azzardo illegale ma anche per quello legale, che si attua attraverso gli innumerevoli giochi proposti quotidianamente dai mezzi di informazione e che sottraggono denaro alle famiglie con tecniche sempre più raffinate. Nè si può sottacere quanto, in termini di danaro, la criminalità organizzata abbia investito in questa attività, non solo con le scommesse illegali, ma anche con quelle legali, con finalità di riciclaggio, gestendo spesso direttamente anche le attività di raccolta delle scommesse e fornendo il servizio di installazione e manutenzione degli apparecchi, anche con distacco dalla rete telematica. Il gioco d’azzardo legale (superenalotto, lotterie varie, win for life, poker on-line e così via) è ormai un’industria, che macina miliardi di euro e si può affermare con certezza che la sua diffusione di massa è tra le prime cause dell’indebitamento e l’anticamera del ricorso al prestito usurario».
​« Ogni volta che c’è bisogno di fondi (ha ripreso D’Urso) si ricorre al gioco d’azzardo e questo mi sembra anche immorale. Non lo dico perché sono un prete (ma gioisco dell’esserlo), lo affermo soprattutto come uomo: è un principio sballato, che non tiene affatto in conto gli studi svolti da sociologi e psicologi sull’argomento. Non vorrei che capitasse quello che è accaduto per il fumo: adesso sui pacchetti di sigarette si scrive che il fumo uccide perchè i soldi non sono più sufficienti per curare le vittime del fumo. Presto, anche i soldi incassati con il gioco d’azzardo non saranno più sufficienti per curare le vittime del gioco d’azzardo. Attualmente, a fronte di una popolazione dell’80 per cento di italiani che giocano, i giocatori patologici costituiscono oltre il 3 per cento; eppure l’incremento di tale percentuale si facilita in tutte le maniere non so con quale senso di moralità e di servizio alle persone».
 
L’enorme pubblicità del gioco legale produce secondo i sociologi comunque effetti negativi, che essi individuano innanzitutto nella diffusione sul territorio di luoghi di spostamento e di movimento di denaro contante: trattasi di un incentivo alla criminalità predatoria di strada. Poi, la parcellizzazione della diffusione di offerte di denaro ad una platea di giocatori in condizioni di dipendenza; la verticalizzazione del controllo illecito sull’installazione stessa, sulla manutenzione e sulla manomissione delle macchinette.

7. L’OPINIONE DI CONFINDUSTRIA.
 
I numeri industriali del settore del gioco sono stati indicati come i seguenti: un fatturato di 6 miliardi di euro, 70.000 addetti (tra occupati diretti e indiretti), 5 miliardi di euro di investimenti in fattori produttivi (ricerca, sviluppo tecnologico e marchi) e, a fronte di un volume di giocate che si aggira intorno ai 53 miliardi l’anno, un contributo all’erario di circa 10 miliardi. Si ottiene una media di giocata pro capite tra i 600 e i 700 euro all’anno, che al giorno fanno tra gli 1,65 e i 2 euro, quindi un costo inferiore a quello di una colazione. Il volume raddoppia a causa del meccanismo del payout, ossia della restituzione dei premi al giocatore.
Continua ad essere presente una rete parallela di raccolta sulle scommesse, non autorizzata dallo Stato, che raccoglie – secondo i dati della Guardia di Finanza – tra un miliardo e un miliardo e 500 milioni di euro all’anno.
Sull’aspetto del contrasto all’irregolarità Confindustria ha anche proposto di dematerializzare i ticket di controllo, attualmente cartacei, trasformandoli in digitali. Un vantaggio per chi deve emettere e conservare in copia miliardi di ticket, ma forse anche un vantaggio per chi deve eventualmente effettuare controlli.
Il gioco del bingo nasce nel 2000, con una previsione di 480 concessioni in prima battuta e altre 320 in una battuta successiva. In verità, nascono nell’ambito nazionale 334 sale bingo, di cui oggi 224 sale concessionate e 180 operative. Questo perché molte sale sono sotto fallimento o sono state bloccate per motivi giudiziari. Solitamente in una sala bingo media, che generi circa un milione di euro al mese come volume di gioco complessivo, operano circa 50-60 persone. Questo vuol dire che di quello che è il ristorno ai gestori (18,2 per cento), circa il 60% costituisce il costo del personale; il margine, pagati i costi fissi e gli affitti, è molto basso, intorno al 3-4%. Questo ha portato ad un fallimento progressivo di circa 110-120 sale bingo ed oggi operano 180 delle ultime 224 concessionate.
Vi sono le concessioni per il gioco fisico e quelle per il gioco remoto (ossia on line, tramite internet o il telefono). Gli obblighi per il concessionario, di un tipo o dell’altro, e quello che esso può fare sono assolutamente chiari; quello del gioco fisico può raccogliere il gioco attraverso punti di vendita sul territorio, mentre quello del gioco on line può farlo attraverso strumenti remoti (internet, il telefono, la televisione interattiva e via dicendo).
In quest’ultimo comparto, attraverso una interpretazione della legge assai discutibile, si adoperano impropriamente le concessioni per il gioco da casa o da telefonino, rendendole a questo punto concessioni da punto vendita fisico. Quest’attività non la fanno certamente i grandi concessionari, che non hanno alcun interesse ad infrangere la legge o a fare qualcosa di diverso da quello che la loro concessione impone e richiede, perché c’è il rischio di revoca della stessa. Di chi si tratta, dunque? Al solito, di qualcuno che, avendo preso una concessione on line – che ovviamente ha un costo molto più contenuto di quella fisica – gioca fra i pertugi lasciati aperti dalle norme, non tutte così chiare e definite, e le interpreta, sviluppando reti di vendita parallele.
I costruttori producono macchine da intrattenimento che elettronicamente non sono pronte per essere direttamente collegate alla rete, se non con l’ausilio della smart card. Questa viene fornita dai Monopoli di Stato per conto di SOGEI, per cui si tratta di un oggetto che non producono i costruttori stessi: quando viene inserita nella macchina, la sua cifra la chiude completamente e, di conseguenza, tutte le informazioni vengono criptate, al punto tale che nemmeno il costruttore è più in grado di leggerla, ma soltanto il concessionario ed i Monopoli di Stato.
Gli operatori hanno in sintesi proposto che chi fa gioco lecito debba ottenere adempimenti semplificati; laddove dovesse commettere anche solo piccoli errori amministrativi, un gestore del gioco lecito subirà una serie di imputazioni, perché lavora all’interno di una materia riservata allo Stato ed è un incaricato di pubblico servizio. Ma, ad oggi, chi viene scoperto con 200 macchine senza smart card né collegamento alla rete subisce solo una contravvenzione (ex art. 718 del codice penale), che spesso neanche paga, perché i termini di prescrizione sono molto bassi. Le pene vanno evidentemente aumentate.
 
8. ANALISI E CONSIDERAZIONI DELLA PROCURA NAZIONALE ANTIMAFIA
 
Il patrimonio informativo e documentale del VI Comitato di questa Commissione parlamentare antimafia si è arricchito della relazione annuale 2011 del Procuratore Nazionale Antimafia riferita all’anno 2010 e dell’audizione del dottor Gianfranco Donadio, procuratore aggiunto presso la Direzione nazionale antimafia, in data 5 aprile 2011.
In primo luogo, tali acquisizioni hanno consentito di confermare il dato quantitativo del volume di gioco prodotto in Italia. Si legge testualmente nel prologo della indicata relazione che “L’Italia è tra i primi 5 Paesi al mondo per volume di gioco: l’industria del gioco ha attualmente un fatturato complessivo pari al 3% del PIL e dà lavoro a 5.000 aziende e 120.000 persone. Tali dati, che si riferiscono al gioco legale, sono destinati ad impennarsi se si guarda anche al gioco clandestino”.
Il gioco, comprese le scommesse su eventi sportivi, per i notevoli introiti che vengono assicurati, a fronte di rischi “giudiziari” relativamente contenuti, è ormai diventato la nuova frontiera della criminalità organizzata di tipo mafioso.
E, infatti, le indagini giudiziarie hanno dimostrato – in alcuni casi anche con positive verifiche dibattimentali –  che le organizzazioni criminali, su buona parte del territorio nazionale, impongono agevolmente agli esercizi commerciali che insistono sul medesimo, su cui esercitano il dominio mafioso, gli apparecchi da intrattenimento (le c.d. macchinette). Apparecchi che, quando sono regolari, assicurano guadagni ingenti e rapidi e, contemporaneamente, generano profitti enormi se sfuggono al sistema di imposizione fiscale; quando si tratti di apparecchi truccati, il più delle volte sono volti a precludere, di fatto, ai giocatori ogni possibilità di vincita.
Il dato allarmante che si ricava dall’analisi svolta dai magistrati della Direzione Nazionale Antimafia è che anche nel settore delle scommesse su eventi sportivi (come del resto in altri settori economici, ad esempio quello agro-alimentare), oramai le mafie operano come dei soggetti economici inseriti a pieno titolo nel tessuto legale, non limitandosi più a semplici incursioni.
L’organizzazione mafiosa, pur non rinunciando alle tradizionali forme parassitarie di manifestazione (imposizione del pizzo) nel settore del gioco e della raccolta delle scommesse su eventi sportivi, sta cambiano volto, nel senso che si sta strutturando sotto forma di imprese con connotati di “normalità”. La naturale conseguenza che ne deriva è che essendo notoria, nel settore delle scommesse, l’appartenenza di determinate imprese al circuito mafioso – rispetto al quale esse operano anche come “lavanderie” del denaro “sporco”-   le altre imprese, quelle lecite e pulite, abbandonano quel tipo di mercato, perché ritenuto non più conveniente o poco remunerativo. Il risultato finale è che in questo genere di mercato l’impresa mafiosa sta iniziando ad operare in regime di monopolio, mortificando la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), che sta alla base del principio di libera concorrenza, condizione primaria per lo sviluppo democratico ed economico del nostro Paese.  
Ed è anche nel settore delle scommesse telematiche che l’analisi della Direzione nazionale antimafia coincide con quella svolta dal VI Comitato “antiriciclaggio”, con particolare riguardo al rischio di infiltrazioni della criminalità organizzata di tipo mafioso.  E, invero, dalla relazione annuale della DNA emerge come, nell’ambito delle scommesse clandestine per via telematica, attraverso gli internet point, risulta evidente l’inserimento della criminalità, reso più agevole dalla circostanza che questa forma di scommessa viene esercitata attraverso bookmakers stranieri (privi di ogni autorizzazione da parte di AAMS), con ulteriori difficoltà nello svolgimento dei controlli .
Solo le poche agenzie direttamente inserite nella rete dei bookmaker autorizzati (quali Snai o Sisal) che agiscono come “punti remoti” del concessionario, possono accettare direttamente le scommesse, ritirare il denaro e pagare le vincite. Il concessionario autorizzato è responsabile del corretto esercizio del gioco, ed è tenuto a controllare la correttezza dell’attività esercitata nei punti di commercializzazione, provvedendo immediatamente alla risoluzione del contratto nei casi in cui ne ricorrano gli estremi. Su di lui gravano poi le imposizioni fiscali commisurate al volume della raccolta di scommesse.
 
9. CONCLUSIONI E PROPOSTE NORMATIVE
 
Al di là di quanto sopra riassunto (nella specie, di quanto individuato al capitolo 1 come conclusioni in chiave prospettica), il Comitato si è fatto promotore, attraverso i suoi Componenti, di almeno due iniziative concrete, che si auspica producano risultati in sede parlamentare.
 
La prima, di modifica all’art. 88 del TULPS, il quale – ricordiamo – stabilisce che la licenza per l’esercizio delle scommesse “può essere rilasciata esclusivamente a soggetti che abbiano in precedenza ottenuto concessione o autorizzazione da parte di Ministeri o altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzare e gestire le scommesse o comunque a soggetti all’uopo incaricati dal concessionario”. Qui il Comitato ha prodotto un documento dopo aver approfondito, preliminarmente, la elaborazione giurisprudenziale relativa alla disciplina delle concessioni e delle licenze in materia di giochi e scommesse, allorquando tale attività venga esercitata da agenzie che sul territorio italiano si limitano a raccogliere le scommesse ed a convogliarle telematicamente a società straniere. La disamina degli approcci interpretativi dei giudici di merito, del giudice di legittimità e della Corte di giustizia delle Comunità europee si è rivelata indispensabile, poichè è emerso in questo settore un contrasto fra l’ordinamento interno, secondo il quale, ai sensi dell’art. 88 TULPS, è necessaria la licenza e i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi previsti, rispettivamente, agli articoli 43 e 49 del Trattato Ce.
La proposta di modifica normativa appare opportuna, anche perchè risulta evidente il contrasto stridente tra le esigenze di difesa dell’ordine pubblico (necessità dei controlli prodromici al rilascio delle concessioni), cui certamente non è estranea la tutela del risparmio delle famiglie italiane, ed il massiccio ricorso dello Stato al settore del gioco, attraverso il quale persegue l’obiettivo di incrementare il gettito fiscale.
Sostanzialmente, nella Relazione della Commissione Antimafia, relatore sen. Luigi Li Gotti, approvata nella seduta del 17 novembre 2010, é stata inserita una modifica/integrazione al ripetuto art. 88 del TULPS, i cui contenuti sono stati integralmente riproposti nel DDL 2484 presentato il 6 dicembre 2010 e avente come primo firmatario lo stesso sen. Li Gotti.
La modifica, in buona sostanza, assoggetta al controllo ed agli obblighi statuali anche le società estere che operino sul territorio nazionale.
 
La seconda, relativa ad una iniziativa legislativa del sen. Lauro, che il Comitato fa sua, inserita in un DDL di cui si è parlato ampiamente nell’introduzione. La bozza del Disegno di legge prevede, tra le altre, misure contro il gioco minorile, le ludopatie, sanzioni più pesanti a carico degli esercenti che contravvengono alle regole, la tracciabilità dei flussi di gioco, l’istituzione del registro delle scommesse.
L’auspicio di un approfondimento e di un interessamento non formale del Parlamento e del Governo sono nei desiderata di questo Comitato e, certamente, della Commissione tutta.
 
Allegate in appendice le due citate iniziative legislative:

a.​Disegno di legge nr. 2484, comunicato alla Presidenza del Senato della Repubblica il 6 dicembre 2010, “Concorsi, operazioni a premio, scommesse e lotterie, licenze”.

b. Disegno di legge nr. 2714, comunicato alla Presidenza del Senato della Repubblica il 4 maggio 2011, “Misure urgenti sul gioco d’azzardo per la tutela dei minori, sul divieto di pubblicità ingannevole, sul riciclaggio e sulla trasparenza dei flussi finanziari in materia di scommesse”.
 

 

Una scelta: non fare il grullo. C’è chi lo fa benissimo.

agosto 28, 2012 in Appunti

 

 

Ieri  su La7,   Mentana ha costruito una importante occasione di dibattito ruotante intorno ai temi della trattativa stato-mafia e delle telefonate Mancino-Quirinale.

Un forte momento di contrasto si è avuto tra Giuliano Ferrara e Marco Travaglio:  il primo ha sostenuto che la trattativa sarebbe un fatto risibile, in considerazione che l’esito della asserita trattativa,  sarebbe stato l’arresto di Totò Riina,  ossia l’esatto contrario di un “patto”.

L’argomento di Ferrara,  è molto superficiale perchè ignora alcuni fatti certi,  inquietanti e mai chiariti. Vediamo.

Il 15 gennaio 1993,  i ROS,  avendo visto uscire dal complesso immobiliare di via Bernini  (sotto controllo con viedeocamera),  l’autovettura con a bordo Riina,  decidono di intervenire a circa 500 metri da quel luogo.  L’operazione è fulminea e brillante.

In un immediato vertice tra ROS e inquirenti,  si decide di non procedere alla perquisizione dell’appartamento bensì di continuare a tenere sotto osservazione l’ingresso,  confidandosi nel fatto che altri mafiosi,  recandosi sul posto,  ben sarebbero potuti cadere nella rete.

Si decide altresì,  di ricorrere ad uno stratagemma:  far credere che l’arresto  (eseguito in luogo distante)  non avesse portato alla individuazione dell’appartamento.  Sicchè viene simulata una operazione massiccia di polizia in altra zona della città,  facendo così credersi che si stesse lì cercando l’appartamento.

Invece accade che i ROS,  alle 16 di quello stesso 15 gennaio,  decidono,  di loro iniziativa,  di sospendere l’osservazione dell’ingresso del complesso immobiliare ove aveva abitato Riina.

Un caso unico nella storia giudiziaria:  il luogo di abitazione del capo dei capi di cosa nostra, latitante da alcuni lustri,  non viene tenuto sotto osservazione e non viene perquisito.

Solo dopo 18 giorni,  la Procura di Palermo verrà a sapere che,  nonostante la decisione presa,  i ROS avevano,  da subito,  cessata ogni forma di controllo.  Si decide,  quindi,  di eseguire la perquisizione:  non viene trovato nulla,  neanche la traccia della permanenza di Riina.

Come venne spiegato l’assurdo accaduto?  Con una parola:  disguido.

La parola non spiega nulla:  se il disguido avesse riguardato il permanere dell’osservazione, sicchè i ROS non avessero compreso bene il da farsi  (difficile,  dal momento che esiste una lettera del Procuratore Caselli al ROS,  con cui si chiede se ci fossero le forze sufficienti per assicurare il controllo 24 ore su 24),  perchè si è organizzato lo stratagemma della operazione fasulla di ricerca dell’abitazione di Riina?   E,  se anche questa operazione fasulla,  fosse stata non compresa dal ROS,  perchè si è omesso di procedere alla perquisizione dell’abitazione,  non più sotto osservazione e non più oggetto di stratagemma per non far capire d’essere stata individuata?

Insomma,  Ferrara può accontentarsi per come sono andate le cose.  Non si pone domande.  Per Ferrara,  la dimostrazione dell’inesistenza della trattativa,  è nell’arresto di Riina.

Io penso che l’arresto di Riina,  sia una parte della trattativa fatta con altri  (Provenzano?)  in cambio di altro.

Non mi accontento.  Non voglio vivere di misteri.  Voglio sapere.

Ho riepilogato  un segmento.  Ne esistono altri  (come,  ad esempio,  la sparizione dell’agenda rossa di Paolo Borsellino,  l’omessa comunicazione a Borsellino del contatto ROS-Ciancimino oppure la sua reazione alla conoscenza della trattativa fatta senza comunicazioni e di cui non è stata mai fatta una relazione di servizio,  foss’anche ai superiori gerarchici.  Nulla).

Noi vogliamo sapere e non ci piace recitare la parte del grullo come,  addirittura con arroganza,  è accaduto in trasmissione.  

Fascisti: furono chiamati così anche i martiri di Budapest. Contributo documantale per ricordare.

agosto 27, 2012 in Appunti

 

Spiace la reazione di Bersani alle critiche,  anche aspre, al governo Monti e al PD che lo sostiene.

L’IDV conduce una opposizione netta e non può pretendersi che si scindano le responsabilità nel momento della critica.

Ancor più evidente, è il contrasto con chi è stato l’alleato sin dal 2006.

Bersani omette di considerare che la divisione del centrosinistra, non è dell’IDV, ma è nella realtà di un centrosinistra che governa e di un centrosinistra che è opposizione.

Poi Bersani si offende per i toni ed i modi:  sono quelli delle competizioni e contrapposizioni politiche, esaltati dalla necessità di dover alzare la voce per farsi sentire, in un sistema mediatico fatto di spot e non di ragionamenti, con i tempi della comunicazione immediata.

L’offeso Bersani, ora, ha trovato il modo mediaticamente più diretto per manifestare il suo radicale disappunto: FASCISTI.

Era lo stesso termine che venne usato per bollare i martiri di Budapest. Corsi e ricorsi storici:  pensate che il nostro Presidente della Repubblica, all’epoca, disse che i carri armati sovietici riportarono la pace e la servirono (25 mila rivoltosi ammazzati).

Attenzione,  quindi,  alle parole.  La storia è amara.

Per chi volesse approfondire l’argomento,  offro i due link che seguono.

http://www.repubblica.it/2006/06/sezioni/politica/presidente/napolitano-ungheria/napolitano-ungheria.html

http://www.storialibera.it/epoca_contemporanea/comunismo_nel_mondo/est_europa/ungheria_1956/articolo.php?id=732

 

 

 

Se lo stragismo mafioso è un fatto che “non appassiona”.

agosto 26, 2012 in Appunti

 

 

Nel processo che inizierà il prossimo 29 ottobre, comunemente definito “sulla trattativa stato-mafia”,  il Governo è parte offesa,  poichè uno dei reati contestati riguarda l’attività intimidatoria svolta dalla mafia per indurre  l’istituzione a venire incontro alle richieste mafiose.

E’ certamente importante sapere se alcuni uomini abbiano svolto questo ruolo.

Abbastanza scontato che in un processo per questi fatti,  il Governo si costituisca parte civile, essendo la principale parte offesa delle condotte criminali.  Sarebbe scontato, ovunque. Non in Italia.

Infatti,  nel nostro paese,  si è aperto un dibattito tra favorevolo e contrari.

Sicchè il PDL,  è assolutamente contrario,  poichè ritiene che si tratti di un processo farlocco, sostituendosi così al giudice che avrà proprio il compito di valutare la consistenza probatoria dell’ipotesi dell’accusa. Il PDL ha già emesso la sentenza di insussistenza dei fatti e di innocenza degli imputati.

Il PD,  ha una linea a ventaglio che comprende il sì,  il no,  il non so. Con prevalenza per il sì.

L’IDV è per il sì netto e deciso alla costituzione di parte civile.

Favorevoli al sì,  anche i finiani.

Mi ha molto colpito,  infine,  la posizione dell’UDC.  Infatti, Casini ha dichiarato testualmente che “l’argomento non lo appassiona”.  Mi chiedo come si possa essere indifferenti all’accertamento di possibili intimidazioni al Governo,  da parte della mafia,  per ottenere vantaggi.

Mi interrogo su questa radicale diverità,  su questa lontananza così stridente tra la passione per sapere cosa accadde  e l’agnosticismo di chi è invece totalmente disinteressato alle risposte che dovranno dare i giudici.

Capisco più quelli che rifiutano,  alla radice,  che ci siano stati questi fatti  (la trattativa con la mafia che voleva mettere in ginocchio lo Stato con il terrorismo stragista).  E’ una scelta di campo.

Non capisco,  invece,  chi dice che l’argomento non lo appassiona.  Mi sconcerta.

Il complotto, ovvero quando si danno e quando non si danno i numeri

agosto 22, 2012 in Appunti

L’on. Luciano Violante, dopo lunga riflessione, ha emesso la sentenza: in Italia, le forze oscure e ciarliere rappresentate da Di Pietro, Grillo ed Il Fatto, starebbero ordendo un complotto per far cadere Monti-Napolitano, utilizzando una vicenda giudiziaria. La vicenda giudiziaria, usata come clava per l’assalto al Palazzo d’Inverno, è nota. Rammentiamola in breve.

Il sen. Nicola Mancino, avrebbe dovuto affrontare un confronto, in un’aula di Tribunale, con l’on. Claudio Martelli, avendo entrambi riferito ai pubblici ministeri di Palermo due cose opposte. Martelli (ministro della Giustizia), aveva riferito d’aver saputo della cosiddetta trattativa ROS-Ciancimino e d’essersi lamentato della iniziativa “spregiudicata” proprio con Mancino (al tempo in cui questi era ministro dell’interno). Mancino aveva dichiarato che non  era vero, escludendo categoricamente di saperne qualcosa.  Evidente l’opportunità di metterli faccia a faccia per tentare di giungere ad una verità. Il sen. Mancino, molto infastidito dal possibile faccia a faccia con Martelli, chiedeva al Quirinale di darsi da fare per evitargli il fastidio.

La storia è ben ricostruita dalle intercettazioni telefoniche disposte sul telefono di Mancino. In un paio di occasioni Mancino parlava direttamente con Napolitano.
Il nostro Presidente della Repubblica, ritiene che le intercettazioni debbano essere distrutte, perché il capo dello Stato non sarebbe intercettabile, neanche occasionalmente ed indirettamente. Già anni fa si era proposto un caso analogo con il Presidente Scalfaro e si evidenziò come non esistesse norma alcuna che assicurasse siffatta prerogativa. Napolitano la pensa diversamente. Da qui nasce il cosiddetto conflitto di attribuzione proposto innanzi la Corte Costituzionale.

Domanda: può, nel nostro Paese, criticarsi l’iniziativa del Capo dello Stato? Può, nel nostro Paese, ritenersi l’inopportunità della richiesta di distruzione delle intercettazioni telefoniche?
Per l’on. Violante, ciò sarebbe possibile solo se detto isolatamente e a bassa voce (questo sarebbe il limite massimo consentito dalla democrazia). Se, invece, la cosa vien detta a più voci e ad alta voce, ecco il complotto per abbattere Napolitano e, con lui, Monti. Da qui la risibile tesi di Violante, secondo cui le intercettazioni sarebbero illegittime e costruirebbero un abuso.

Riponiamo all’on. Violante, una domanda facile: sa dirci i numeri degli articoli del codice che sarebbero stati violati e che imporrebbero la distruzione delle intercettazioni? Ma l’on. Violante non dà i numeri, o meglio, li dà per gridare al complotto.
On. Violante dia, se li trova, i numeri giusti e la smetta con la spocchia di demonizzare chi esercita il diritto di critica. Siamo una democrazia e siamo stufi di sedicenti padri nobili che hanno la pretesa di spiegarci la democrazia. Per concludere, vorremmo sapere dall’on. Violante se ritenga corretto che una persona (Mancino) si rivolga al Capo dello Stato, per quella che, comunemente, si chiama “raccomandazione” al fine di aiutarlo ad evitare che l’autorità giudiziaria compia un atto del suo ufficio. Non sente il profumo della possibile illeicità in comportamenti del genere? O, forse, la democrazia che intende l’on. Violante lo consente?
Insomma, Berlusconi ne ha fatte tante. Pensate per un attimo cosa sarebbe successo se avesse fatto ciò che ha fatto Mancino e se avesse trovato qualcuno, autorevolissimo, a prestargli ascolto e prendersi cura per una soluzione giudiziaria “da corridoio”.
Ecco, noi abbiamo una concezione della democrazia, delle leggi, delle regole, coerente e non ci facciamo condizionare dai nomi dei protagonisti. Noi crediamo nella legge. Ci chiamino pure complottisti. I nostri “complotti” sono alla luce del sole e non nell’ombra di qualche inaccessibile stanza.


La strana coppia Violante-Cicchitto

agosto 21, 2012 in Appunti

Mafia: Li Gotti (Idv), Cicchitto e Violante rileggano i codici =

(ASCA) – Roma, 21 ago – ”Arriva un segnale molto preoccupante dalla sinergica intesa tra Cicchitto e Violante, con l’aiutino dell’Udc, sullo sfondo del falso tema delle riforme della Giustizia. Appare evidente che la vicenda delle intercettazioni lecite di Mancino in conversazione con Napolitano, nasconde qualcosa di torbido. Non si spiegherebbe infatti l’accusa di Violante, pur comprendendo i tanti anni di non lettura dei codici, essendo impegnato nella cosiddetta riforma della Costituzione, di intercettazioni illecite, abusive e da distruggere”. Lo dichiara il responsabile giustizia dell’Idv, Luigi Li Gotti.
”Facciamo due domande dirette e facili, facili: sa dirci il giurista di lungo corso Violante, a Cicchitto e’ una perdita di tempo porre domande, essendo nota la sua ignoranza del diritto, quale articolo del codice di procedura penale sarebbe stato violato? Sa dirci in base a quale articolo di procedura dovrebbero essere distrutte le intercettazioni?
Avanti su, provi a darci qualche numero corrispondente ad un articolo. Se non risponde – continua Li Gotti – significa una sola cosa: non esiste. Non esistendo le norme, il giurista di lungo corso Violante, con il compare Cicchitto, la smetta con la sua spocchia inconcludente e, invece di accusare Di Pietro di ignoranza e di cordate complottiste, si compri un codice e se lo faccia leggere da qualcuno meno arrugginito di lui in materia. Ora prevedo che la strana coppia Violante-Cicchitto, si risentira’. Peccato. Ripeto: utilizzi il tempo piu’ proficuamente, comprando un codice.
Buona lettura e, poi, ci dica i numeri degli articoli che sarebbero stati violati e che consentirebbero la distruzione delle, evidentemente scottanti, intercettazioni”, conclude Li Gotti.
com-ceg 212041 AGO 12 NNNN

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On.Violante: “populismo giuridico”? Proprio sicuro? Legga questo aiuto alla memoria.

agosto 20, 2012 in Appunti

Luciano Violante, per rispondere alle critiche a Scalfari, ricorre oggi ad una formula antichissima: estrae dal cilindro il ” populismo giuridico” con cui liquida al rango di bassa rozzezza i profili giuridici di rango costituzionale evocati nelle critiche a Scalfari-Monti-Napolitano.
L’antica formula è quella di non rispondere sui contenuti ma di offendere il competitore dialettico.
Infatti il finissimo giurista Violante, non spende una sola parola per confutare gli argomenti, anzi li schiva con scaltrezza, prediligendo ricorrere alla formula del “populismo giuridico” così liquidando, quali bassezze da ignoranti, le tesi opposte alle sue (ovviamente indicando in Antonio Di Pietro, il capofila dei “populisti giuridici”).
Ieri, su questo blog, ho pubblicato la sentenza integrale n.154 del 2004 della Corte Costituzionale: in essa sono fissati principi costituzionali con profonde argomentazioni.
Ora al finissimo giurista Violante, voglio ricordare un’altra cosa.
L’avvocato che contribuì, con le sue articolate deduzioni, a far scrivere alla Corte Costituzionale l’importantissima sentenza, era ed è un professionista di grande valore: Giuseppe Zupo.
Ricorda Violante chi era e quale ruolo ha ricoperto, l’avvocato Giuseppe Zupo?
Se non lo ricorda, glielo rammento io: è stato il Responsabile Nazionale della Giustizia del Partito Comunista Italiano, nonché avvocato dello stesso Violante.
Casi strani della vita! Non ci credete?
A seguire pubblico integralmente l’atto di costituzione innanzi la Corte di Cassazione che poi approdò, accolto, in Corte Costituzionale, firmato dall’avv.Giuseppe Zupo.

Ecc.ma Corte Suprema di Cassazione
Sezioni Civili
Ricorre
l’On. Sergio Flamigni, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Zupo presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma v. G. Gesmundo n. 4, come da procura speciale a margine del presente atto,
contro
il Sen. Francesco Cossiga, rappresentato e difeso dagli avv.ti proff. Agostino Gambino, Franco Coppi e Franzo Grande Stevens, e presso il primo elettivamente domiciliato in Roma via dei Tre Orologi n. 14/A,
per l’annullamento
della sentenza 25/2-16/3/98 n. 797, mai notificata, con la quale la Corte d’Appello di Roma – Sezione I Civile, in accoglimento del gravame del Cossiga e in riforma della sentenza 14/5/94 n. 7338 del Tribunale di Roma, ha dichiarato improponibile la domanda di risarcimento danni avanzata dal Flamigni nei confronti del Cossiga, ed ha interamente compensate le spese dei due gradi di giudizio tra le parti.
* * * * *
Lo svolgimento del processo, fino al dispositivo della decisione di primo grado, viene così narrato dalla sentenza impugnata.
“ Con citazione del 23/11/1991 il parlamentare Flamigni Sergio conveniva in giudizio, davanti al tribunale di Roma, il senatore Cossiga Francesco per sentirlo condannare in proprio, e non nella qualità di Presidente della Repubblica,  al risarcimento  dei  danni nella misura  di   500  milioni di lire (oltre  alla  pena  pecuniaria  e  la   pubblicazione   della   sentenza  su cinque
il ristoro dei danni per il comportamento illecito del Flamigni attuato con le dichiarazioni fatte dinanzi alla Commissione parlamentare e nel libro “La tela del ragno – Il delitto Moro” ove si era adombrato un collegamento, concausativo del delitto stesso, tra il Ministero dell’Interno (retto allora da esso Cossiga), Gelli, la loggia massonica P2 ed i servizi segreti. Danni non inferiori a lire un miliardo da devolversi ad enti di beneficenza.
Dopo l’opportuna istruzione probatoria, il tribunale accoglieva per quanto di ragione la domanda del Flamigni e respingeva la riconvenzionale del Cossiga condannando quest’ultimo al risarcimento dei danni morali quantificandoli equitativamente in lire 40 milioni (senza la pena pecuniaria riservata al giudice penale) oltre alla pubblicazione della sentenza su tre quotidiani ed alle spese di giudizio.”.
Volendo qui sintetizzare al massimo la tesi del Tribunale, si può così schematizzarla:
a) le funzioni del PdR possono ricondursi alla sua duplice qualità di tutore della Costituzione e di arbitro super partes tra le forze politiche. Eletto dal Parlamento, proprio per assicurargli una posizione di assoluta indipendenza dalle forze che lo hanno eletto, è stato stabilito nell’art. 89 Cost. il principio dell’irresponsabilità presidenziale. La responsabilità degli atti compiuti dal PdR viene assunta dai ministri competenti mediante la controfirma, che ne condiziona la validità, l’efficacia (pagg. 8-10);
b) da ciò consegue, ai sensi dell’art. 90 Cost., la piena irresponsabilità anche ai fini penali, civili ecc., quando si tratti di atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, salvo che si tratti di reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione (pag. 9);
c) per individuare quando ricorra l’esercizio delle funzioni, occorre distinguere:
c/1) se si tratta di atti controfirmati, o di un limitato numero di casi in cui la funzione è legislativamente riconosciuta anche al di fuori della controfirma, la irresponsabilità è “di principio”, vale a dire indiscutibile da qualsiasi organo dello Stato (pag. 9);
c/2) negli altri casi, come quelli delle cd. esternazioni, occorre distinguere:
c/2.1) quelle manifestazioni che “siano comunque connesse con i compiti d’istituto del Capo dello Stato o con la sua posizione di rappresentante dell’unità nazionale” (e “all’uopo si palesa ipotizzabile l’intervento di una controfirma tacita, implicita”, configurabile nella preventiva informazione al Governo e adesione di questo alle opinioni che il PdR intende esprimere, o nella conoscenza successiva del Governo stesso senza rilievi) (pagg. 11 e 12);
c/2.2) da quelle su questioni personali, su temi generali e in senso lato politici ma non istituzionali, su valutazioni più o meno negative del comportamento di singoli esponenti politici (pag. 12).
“In siffatti frangenti, come detto, non occorre la controfirma ministeriale, ma sussiste nei confronti del Presidente la normale responsabilità penale, piena responsabilità civile…” (ancora pag. 12).
Il Tribunale osservava poi che “siffatta impostazione trova fondamento nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente (sul punto, v. ampiamente la precedente sentenza di questo Tribunale n. 9822/1983), nel dettato letterale e logico della Carta Costituzionale, nel prevalente motivato orientamento dottrinale, nella stessa recente normativa ordinaria (art. 9 L. 5.6.1989 n. 219) la quale prevede espressamente la competenza della Magistratura ordinaria nella delibazione di reati commessi dal Presidente della Repubblica fuori dall’esercizio delle sue funzioni” (pag. 13).
D’altro canto, il Tribunale riteneva conforme ai principi dell’ordinamento che l’AGO avesse competenza in tale valutazione, analogamente a quanto previsto a proposito di immunità parlamentare dall’art. 68 Cost. E sempre in linea con i principi affermati a proposito di detta immunità, affermava che “è parimenti ben configurabile la sussistenza di un potere valutativo da parte di detto Organo Costituzionale [il Capo dello Stato] circa la natura dell’atto da esso manifestato, salvo pur sempre il potere, poi, dell’autorità giudiziaria di sollevare conflitto di attribuzione innanzi alla Corte Costituzionale”. Ma sul punto osservava: “Peraltro, nella presente vicenda, non risulta che il Presidente della Repubblica abbia espresso in modo formale la propria valutazione a riguardo.” (pag. 14).
Fatte queste premesse, il Tribunale passava ad esaminare la fattispecie, rilevando che doveva escludersi che le frasi pronunciate dal Cossiga contro il Flamigni potessero costituire esercizio delle funzioni presidenziali. Il Cossiga si trovava in quel momento semplicemente in aereo, assieme ad alcuni giornalisti; aveva preso spunto da una recente convocazione del Flamigni da parte della Commissione Stragi, per offenderlo pesantemente, anche con particolari che non avevano poi trovato alcun riscontro; aveva fatto ciò dichiaratamente per dissenso personale nei confronti del Flamigni, insistendo anche in comparsa conclusionale di primo grado su tale risentimento per la pubblicazione di un libro, “La tela del ragno – Il delitto Moro”, in cui aveva creduto di ravvisare accuse del Flamigni nei suoi confronti quando, Ministro dell’Interno, aveva seguito la nota vicenda.
Sul punto il Tribunale concludeva notando che appariva “evidente che, nell’occorso, il convenuto esprimeva opinioni personali sul Flamigni in riferimento ad una vicenda certamente di carattere politico ma che non aveva alcun collegamento con le funzioni costituzionali di Presidente della Repubblica”. (pag. 16 e 17).
Quanto alla riconvenzionale svolta dal Cossiga circa la condanna per offese a lui pretesamente portate dal Flamigni, veniva accolta l’eccezione di quest’ultimo sulla assoluta genericità della domanda, “mancando ogni precisa allegazione dei fatti ritenuti offensivi”. Precisava il Tribunale che, malgrado la ripetuta eccezione di genericità mossa dalla difesa del Flamigni e la dichiarazione di non volere accettare il tardivo contraddittorio sul punto, solo nella memoria di replica la difesa del Cossiga aveva indicato, per la prima volta, le pagine pretesamente offensive della ultima edizione di quel volume (edita nel 1993, dopo l’instaurazione del giudizio, e palesemente difforme dall’edizione del 1988 prima in circolazione).
Da ciò la sentenza di primo grado, con l’accoglimento della domanda attrice.
“Al sopra indicato accoglimento della domanda attrice…” – prosegue in narrativa la sentenza della Corte d’Appello – “il senatore Cossiga Francesco faceva seguire tempestivo appello a questa Corte con citazione del 21/6/95 in cui prospettava l’erronea valutazione dei primi giudici per due ordini di motivi concernenti:
1) la mancata applicazione dell’art. 90 della Costituzione;
2) l’erroneo accoglimento nel merito della domanda risarcitoria.
Si costituiva l’on. Flamigni Sergio contestando punto per punto i motivi di impugnazione e sostenendo la sostanziale correttezza della sentenza dei primi giudici di cui chiedeva la conferma (salvo il quantum liquidato e la omissione della condanna ex art. 12 legge n. 47/148 di cui alla propria riconvenzionale) non ricorrendo alcuna scriminante a favore del convenuto.
Quanto alla domanda riconvenzionale di danno avanzata da quest’ultimo, andava a suo avviso ribadita la sua inaccoglibilità perché ritenuta giustamente generica (e non “specificabile” in grado di appello).
Per converso, andava accolta la propria domanda riconvenzionale finalizzata ad ottenere una condanna ad un quantum molto più consistente di quello liquidato dai primi giudici attesa la vasta diffusione delle offese, la obiettiva gravità delle stesse e la concomitanza della carica istituzionale rivestita dall’offensore.
Senza ulteriore istruzione probatoria, e dopo le conclusioni in epigrafe, la presente causa veniva trattenuta in decisione all’udienza collegiale del 18/2/98.”.
Contro detta sentenza si ricorre per i seguenti
Motivi
Violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c.), in riferimento: all’art. 90 Cost. e agli artt. 10, 8 commi 2 e 3, 9 commi 2 e 3 legge 5/6/1989 n. 219; agli artt. 101 c. 2, 104 c. 1 Cost.; agli artt. 24 c. 1 e 2 c. 1 Cost.: per avere negato la possibilità logica e giuridica (e prim’ancora, ontologica) di qualsiasi valutazione di responsabilità di atti del Capo dello Stato da parte della Magistratura, negando di conseguenza l’autonomia e l’indipendenza della stessa in relazione al caso specifico, e quindi la difesa in giudizio di diritti dell’uomo dichiarati inviolabili dalla Carta Costituzionale. Violazione dell’art. 138 Cost. e 15 delle Disposizioni sulla legge in generale preliminari al codice civile, per avere considerato abrogati dalle pratiche esternatorie e dalla presunta acquiescenza degli altri organi costituzionali, gli artt. 90 Cost. e le altre norme della legge n. 219/1989 sopra richiamate.
Violazione dell’art. 112 c.p.c. e patente contraddittorietà della motivazione, per avere posto a base dell’accoglimento del primo motivo di appello del Sen Cossiga valutazioni favorevoli nel merito della riconvenzionale condizionale da questi proposta in primo grado, rigettata dal Tribunale e riproposta in appello in via ulteriormente gradata e condizionata, ma che il Giudice del gravame ha dichiarato assorbita dall’accoglimento del primo motivo.
Violazione dell’art. 360 c. 1 n. 5, per omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia, prospettati dalle parti.
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Nella narrativa di fatto, abbiamo ritenuto di riportare con esattezza l’impostazione giuridica data dal Tribunale alla questione dell’art. 90 Cost., proprio per rendere evidente, a confronto, la inammissibilità logica e giuridica della impostazione della Corte d’Appello (oltre che la sua gravità politico-costituzionale).
Al contrario che per la motivazione del primo Giudice, non è stato facile, almeno per noi, radunare nella motivazione del Giudice del gravame le considerazioni sparse e reiterate in più punti, e con più varianti, per arrivare ad una linea interpretativa se non corretta almeno comprensibile. Anche qui vedremo di sintetizzare i risultati di questo lavoro.
La sentenza impugnata parte da un presupposto essenziale: il carattere “politico” della funzione esercitata da organi monocratici dello Stato-apparato, non consente di distinguere il munus dalla persona fisica; la persona fisica si immedesima nell’organo, “sì che non è dato distinguere la volontà dell’uno che non sia la volontà dell’altro allorchè essa attui o eserciti le funzioni proprie della istituzione ivi comprese quelle strumentali…” (pagg. 20 e 21).
Come appare evidente, siamo in presenza di un’affermazione che fa leva su un assai discutibile carattere “politico” del PdR, e che nella sua assolutezza contraddice un principio fondante delle moderne democrazie, e cioè la individuabilità, ai fini delle responsabilità previste dall’ordinamento, della persona fisica del titolare dell’organo, senza che quest’ultimo costituisca lo schermo sacrale di qualsiasi attività contraria al diritto. Tale principio trova puntuale applicazione nell’art. 90 della Costituzione e negli articoli della legge n. 219/1989 richiamati in epigrafe, che altrimenti non avrebbero avuto ragion d’essere; e più generalmente, nell’art. 28 sempre della Cost., che sancisce per tutti i funzionari e dipendenti dello Stato la diretta responsabilità per atti commessi in violazione di diritti.
Ma quella affermazione, cui la sentenza aggancia il resto, costituisce anche, a ben guardarla, una semplice tautologia. Perché dire che il preteso “assorbimento” della persona nell’organo avviene “allorché essa attui o eserciti le funzioni proprie della istituzione comprese quelle strumentali”, non fa che riportare al problema di quando si possa dire di essere in presenza di “funzioni proprie”.
A questo punto il Giudice d’appello avrebbe dovuto affrontare proprio questo problema, così come aveva fatto in modo limpido e coerente il primo Giudice. E invece ha operato un vero e proprio salto logico.
Ci si dichiara infatti d’accordo con “la tesi della continuità del munus” sostenuta dalla difesa Cossiga, che nel presupposto dell’assorbimento persona-organo avrebbe dovuto portare alla indistinzione totale e permanente della persona e alla sua completa irresponsabilità; e si mostra di voler mitigare gli effetti macroscopicamente assurdi di tale opinione, affermando che “l’esercizio in concreto della funzione presidenziale sia cosa diversa dal carattere permanente eventualmente da riconoscere alla funzione medesima”. Si passa quindi a “mutuare i concetti all’uopo elaborati da certa giurisprudenza penale sulla consimile problematica attinente alle condizioni della sussistenza delle funzioni di pubblico ufficiale”, per concludere (con la citazione di un precedente Cass. pen. del 1960, di tutt’altro tenore) che se quelle funzioni non possono considerarsi permanenti, è sempre il pubblico ufficiale che sceglie quando è il caso di esercitarle o meno.
E fin qui si tratterebbe di affermazione del tutto superflua rispetto alle questioni da motivare, perché il problema, anche per la giurisprudenza penale sui reati del pubblico ufficiale, non è quello della volontà del soggetto agente, ma della ricorrenza obiettiva – ed obiettivamente valutabile – dell’esercizio di funzioni pubbliche nella condotta della persona fisica che abbia anche un ruolo di pubblico ufficiale.
Queste affermazioni, parte errate parte ultronee (assorbimento della persona fisica nell’organo quando esercita funzioni proprie; esercita funzioni proprie quando decide di esercitarle), vengono poi utilizzate per il thema decidendum, sostenendo come primo corollario che il potere di esercitare le funzioni spetta in primis al PdR, senza che tale potere sia condizionato – a pena di paralisi – dalla eventuale diversa opinione o volontà di coloro che vi sono soggetti”; e come secondo corollario che “una successiva valutazione di responsabilità non può ritenere e sicuramente la insussistenza della funzione pubblica sol perché l’organo agente abbia ritenuto di dover debordare dai limiti formali imposti al suo operare” (pag. 22). Da qui la censura alla sentenza del Tribunale, che ad avviso del Giudice d’appello avrebbe negato “in via di principio” che il potere di esternazione del PdR possa rientrare nell’esercizio delle funzioni dello stesso.
Ecco dunque che comincia qui a delinearsi con chiarezza il vizio logico della motivazione, perché: a) nessuno si sogna di negare che sia il PdR a decidere in primis quando esercitare le sue funzioni; b) nessuno pensa che tale potere debba essere condizionato (o paralizzato) “dalla diversa opinione o volontà di coloro che vi sono soggetti”; c) nessuno, né tanto meno il Tribunale, ha escluso “in via di principio” che il potere di esternazione possa rientrare nell’esercizio delle funzioni presidenziali (tesi della cd. controfirma tacita o implicita, riportata nella narrativa della sentenza di primo grado); d) dire che è il PdR a decidere quando esercitare le funzioni, stabilire che in ciò esso non debba essere paralizzato da diverse opinioni altrui, affermare che “in via di principio” il potere di esternazione, malgrado la sua non tipicità, può rientrare nell’esercizio di funzioni proprie, non risolve ancora il problema centrale: stabilire quando l’attività del PdR, non coperta da controfirma ministeriale e non esprimente poteri specificamente previsti anche al di fuori di tale controfirma, rientri nell’esercizio di quelle funzioni cui soltanto l’art. 90 Cost. riconnette l’esenzione da responsabilità.
Senonchè, dopo queste premesse complessivamente inconcludenti rispetto all’oggetto della causa, la sentenza impugnata passa ad altra affermazione, che da quelle premesse non consegue affatto sul piano logico, ed anzi è in palese contraddizione con le distanze che pure la Corte sembrava aver voluto prendere dalla estremizzazione della tesi della continuità del munus sostenuta dalla difesa Cossiga. Alle pagg. 25 e 26 quel Giudice, dopo aver rilevato senz’alcun chiarimento in proposito che l’art. 21 Cost. “non è concepibile per spiegare le manifestazioni di opinione rese durante o fuori l’esercizio delle funzioni presidenziali”, perché tale libertà sarebbe incompatibile con lo status di preposto ad un pubblico ufficio e con i connessi doveri funzionali, ne deriva ancora una volta che “la figura pubblica assorbe la personalità privata del cittadino/ funzionario”, e che “la titolarità dell’ufficio riconduce al ruolo pubblico e alla relativa disciplina funzionale anche le esternazioni dichiaratamente espresse uti civis”.
Sembra evidente che dopo un giro di argomenti senza consecuzione logica tra di loro, si è arrivati ad un’affermazione che non solo non discende dalle altre, ma le scavalca e le contraddice. Non si era detto in precedenza che l’esercizio in concreto della funzione era cosa diversa dal suo carattere permanente? e che spettava al pubblico ufficiale decidere quando esercitarla? Ebbene, adesso si arriva a dire che in realtà la funzione è una camicia di Nesso: una volta indossata, non c’è manifestazione, quand’anche “dichiaratamente espressa uti civis”, che possa uscire dall’esercizio della funzione. Insomma, secondo la Corte d’Appello l’assorbimento della persona nell’organo è totale, permanente, irrinunciabile, tale da annichilire qualsiasi dichiarazione e intenzione contrarie dello stesso funzionario che, una volta almeno, vorrebbe agire uti civis. Da qui la conseguenza, questa sì collegata alla precedente affermazione: “non potendo immaginarsi, al di là di ipotesi rigorosamente delimitate, che il funzionario abbandoni la veste pubblica e manifesti il suo pensiero in regime di piena libertà come qualunque cittadino” (pag. 26).
Ed ecco venuto fuori, senza alcuna dimostrazione, nella confusione, contraddizione e sconnessione logica delle “premesse” finora esaminate, il punto in base al quale il Giudice d’appello ha deciso la controversia. Perché in realtà quel passaggio spiega che quel Giudice nega in radice, ontologicamente prima ancora che logicamente e giuridicamente (“non potendo immaginarsi…”) che una qualsiasi attività del pubblico ufficiale, nella specie il PdR, possa considerarsi svolta al di fuori dell’esercizio delle funzioni (salvo “ipotesi rigorosamente delimitate”: vale a dire, nel caso che ci occupa, il tradimento e l’attentato alla Costituzione), e quindi come tale suscettibile di generare una qualsiasi responsabilità. Con quale rispetto dell’art. 90 Cost. e delle altre norme sopra richiamate, è difficile capire.
E che sia questo il reale punto di partenza e di approdo, senza alcun excursus motivazionale, del convincimento del Giudice d’Appello, lo si verifica poco oltre, quando si ribadisce “la inammissibilità logica e giuridica di un sindacato della condotta del Presidente della Repubblica””(pag. 28, lett. c).
Occorre pertanto rilevare che la sentenza impugnata, partita dalla critica inesatta della decisione del Tribunale che avrebbe negato
la possibilità che le esternazioni rientrino nelle funzioni proprie, è pervenuta, non si sa perché, ad un convincimento oltranzista, opposto e contrario, che cioè nessuna esternazione o qualsivoglia manifestazione possa neanche “immaginarsi, logicamente e giuridicamente”, al di fuori delle funzioni!
* * *
Ma v’è di più. Nella confusione concettuale di cui si è detto, la Corte d’Appello è andata oltre i suoi stessi assiomi, esaminando istituti “analoghi”, come l’immunità parlamentare ex art. 68 Cost., e traendone ulteriori conseguenze, non meno incoerenti e gravi.
Si è affermato in proposito che l’area della predetta immunità “si è andata sempre più corroborando in estensione”, da ultimo con la legge costituzionale n. 3/1993 e con i vari decreti-legge continuamente ripresentati. E questo è palesemente errato, in quanto l’art. 68 è stato modificato nel senso di una restrizione di quell’area, almeno perché da un punto di vista processuale il giudice penale può procedere senza autorizzazione, e questa non è necessaria nemmeno per l’arresto dopo sentenza irrevocabile.
Del resto, basta scorrere la Relazione di maggioranza presentata alla Presidenza della Camera dei Deputati il 6/7/92, per comprendere il senso di quelle modifiche, contenute in espressioni come queste, che certamente giovano anche alla giusta impostazione del nostro caso: “La modifica delle norme costituzionali in materia di autorizzazione a procedere non è soltanto una forte domanda popolare legata all’emergere attuale e drammatico della …Ora la domanda si è fatta più forte, fino ad esigere talora la completa abrogazione dell’istituto. Le ragioni di una così radicale domanda meritano ogni attenzione. Nel suo nucleo essenziale la critica all’art. 68 si basa sul principio di uguaglianza. è scritto in ogni aula di giustizia: appartiene al passato l’idea che il princeps sia legibus solutus. Oggi, in uno stato di diritto chi fa le leggi è per primo tenuto ad applicarle”.
Da tale (errata) ipotesi di “evoluzione in senso garantistico delle immunità previste dalla Carta costituzionale italiana per gli organi aventi compiti lato sensu ” (dove “garantistico” è usato, con eterogenesi dei fini, a favore del privilegio immunitario; e il parlamentare è qualificato come organo in qualche modo “governativo”!); dall’ampliamento in fatto della cd. pratica esternatoria; e infine dalla approvazione tacita o acquiescenza che si presumono negli altri organi costituzionali, la sentenza deduce “il superamento della responsabilità presidenziale quale configurata dai padri costituenti e fatta propria dal Tribunale” (testuale), e il già menzionato concetto della “inammissibilità logica e giuridica di un sindacato della condotta del PdR”. (pag. 28). In altre parole, deduce l’abrogazione per fatti ritenuti concludenti (e che oltretutto concludenti non sono) dell’art. 90 Cost. e delle norme già citate della legge n. 219/1989: senza tener conto che una norma costituzionale, come pure una legge dello Stato, non può essere abrogata che da quelle fonti a ciò legittimate, secondo rispettivamente l’art. 138 Cost. e 15 delle preleggi.
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Una volta affermato praticamente che la nostra non sarebbe più una costituzione “chiusa”, modificabile solo con le procedure tipiche e formali appositamente previste, il Giudice d’Appello si lascia andare  ad altre affermazioni ancora più errate ed inquietanti.
Dimentico che l’assioma sulla inimmaginabilità logica e giuridica di attività estranee all’esercizio delle funzioni lo esonerava dal cercare altri argomenti, ammette che nelle esternazioni “il collegamento con le funzioni e la posizione rivestita nell’ordinamento si fa sempre più sfumato”: “ma non per questo si attenua il loro peso politico che diventa invece rilevante in ragione dell’oggetto, della sede, della pubblicità loro data dai mass-media” (pag. 29).
E più oltre (pag. 32): “Sono, quindi, la logica del sistema in atto, le condizioni del momento storico, l’equilibrio delle forze politiche, la forza di legittimazione popolare degli organi rappresentativi, che contribuiscono a determinare il contenuto e la strumentalità più o meno ampia di tali atti sostanzialmente del PdR”.
E ancora, dopo aver detto (in aperta contraddizione con la precedente negazione ontologica di un sindacato su tutte le attività presidenziali) che “dal punto di vista puramente astratto…si potrebbe anche certamente affermare che il metodo di svolgere funzioni presidenziali, allorché si traduca in esternazioni sia nella forma e sia nel contenuto…ponga di per sé il Capo dello Stato fuori dell’esercizio delle sue funzioni e quindi dell’usbergo offertogli dall’art. 90/1 cost.”: si aggiunge che ciò è “influenzato dalla situazione (es. di crisi in atto a ritenuta tale) degli altri organismi di rilevanza politico-istituzionale”.
Infine, la conclusione veramente sconcertante. Menzionata una “dichiarazione feriale del Presidente Cossiga del 7/9/91 riportata dai quotidiani dell’epoca” (tratta evidentemente dall’archivio del Giudice relatore, visto che nessuno l’aveva ritualmente allegata), dichiarazione definita “la chiave di lettura della vicenda”, si arriva alla seguente affermazione:  “a pena della irrecuperabile inanità e sconfitta a priori della strategia” del “picconatore”, questi, “come persona del tutto credibile e degna di fede, e in particolare, come uomo politico o servitore  dello Stato dalle indiscusse ed indiscutibili qualità morali e personali”, ben poteva, anzi “doveva annichilire i suoi avversari sul piano delle analoghe qualità personali (morali e intellettive) dal momento che ciò da una parte trovava un consenso popolare sempre più ampio e dall’altra esaltava, per contrasto, le proprie doti presidenziali costituenti, ripetesi, il necessario background sotteso alla fondatezza ed alla persuasività delle ragioni poste di volta in volta a sostegno delle varie ” (pagg. 33 e 34).
Non nascondiamo che questo è il passaggio della sentenza impugnata che ci ha arrecato maggior turbamento: non solo perché quel Giudice sembra preso da un fervore del tutto fuor di luogo, e da una ricostruzione dai toni abbastanza esaltati della presunta strategia del ; ma perché egli giunge a giustificare, in un provvedimento giurisdizionale di non lieve significato di questa Repubblica e senza avvedersi dell’enormità di una tesi che nella Germania degli anni ’30 fece la fortuna del filosofo Carl Schmitt, “l’annichilimento” dell’avversario” sull’onda legittimante di “un consenso popolare sempre più ampio”.
* * *
La conseguenza che la sentenza impugnata trae da tutto quanto fin qui esaminato, è che, se pure resta fermo per il PdR “l’obbligo del riserbo, della correttezza, della ”, tale obbligo non può certo farsi valere “davanti ad una comune aula di giustizia, sibbene nell’agone politico suo proprio…” (pag. 37); e che la reazione presidenziale alle pretese “provocazioni” del Flamigni “non poteva non essere dettata dalla valutazione (insindacabile in quanto tale da questa AGO…) di interessi per nulla (o soltanto) privatistici sibbene e sicuramente politici ovvero pubblici””(pag. 39).
In altre parole, un’abdicazione al ruolo di potere autonomo e sovrano della Magistratura, e un rifiuto di conoscere della violazione di quei diritti dell’uomo che la Costituzione non a caso sancisce come inviolabili. Abdicazione e violazione giustificate anche da una costante confusione tra “interessi politici e pubblici”, genericamente intesi e che pure dovrebbero qualificare l’esercizio delle funzioni proprie, e quegli interessi istituzionali chiari, definibili su base ordinamentale e sicuramente collegati alla funzione stessa, che sono gli unici a poter attrarre nell’orbita della irresponsabilità atti presidenziali atipici.
A tale abdicazione viene riconosciuta una sola eccezione (“a tutto voler concedere”): quella di un conflitto di attribuzioni da sollevare davanti alla Corte Costituzionale tra magistratura e Capo dello Stato, quando vi fossero valutazioni confliggenti. Cosa che avrebbe “potuto e dovuto” fare il Tribunale, e che non ha fatto malgrado la rivendicazione di irresponsabilità “quale sollevata in via pregiudiziale nella comparsa di risposta del Cossiga avverso la citazione per danni introdotta dal Flamigni”; ma che la Corte ha ritenuto di dover “sicuramente escludere proprio per la fondatezza della eccezione di improponibilità dell’azione quale qui eccepita di nuovo dal senatore Cossiga” (pagg. 40 e 41).
E non si avvede la Corte d’Appello: a) che il Tribunale ha esaminato puntualmente la questione, e non ha ritenuto di dover sollevare alcun conflitto per la semplice ragione che “non risulta che il Presidente della repubblica abbia espresso in modo formale la propria valutazione a riguardo” (né poteva ritenersi certamente equivalente a tal fine l’eccezione sollevata in comparsa dalla difesa del convenuto Cossiga, citato in giudizio esplicitamente non nella qualità di PdR, e sulla base di un mandato alle liti del tutto generico); b) che per escludere tale onere in capo a se stessa, la Corte d’Appello ha dovuto scendere all’esame della fondatezza o meno della tesi del Cossiga circa la reazione legittima operata contro la pretesa “provocazione” del Flamigni: in ciò per un verso contraddicendo ancora la ritenuta insindacabilità del caso da parte dell’AGO, per altro giudicando nel merito la riconvenzionale del Cossiga, da questi svolta solo in via subordinata al superamento (che nel caso non c’è stato) dell’eccezione di irresponsabilità, e dallo stesso Giudice del gravame dichiarata assorbita dall’accoglimento del primo motivo d’appello. E ciò, oltretutto, ignorando completamente quanto affermato dal Tribunale in ordine alla assoluta genericità della domanda riconvenzionale del Cossiga; al tardivo tentativo di specificarla, tentativo non accettato dal Flamigni; fino al puntuale ribadimento della questione ad opera dello stesso nella comparsa di costituzione ed appello incidentale, nella conclusionale e nella replica in secondo grado.
* * *
La verità è che l’impostazione giuridica della sentenza del Tribunale non meritava affatto di essere riformata. L’art. 90 Cost. prevede inequivocabilmente un limite alla irresponsabilità del PdR: il limite dell’esercizio delle funzioni. Tale limite non sarebbe stato posto, se – come pretende il Giudice d’Appello – non si fosse potuto neanche “immaginare” una responsabilità del Capo dello Stato al di fuori delle funzioni stesse; né sarebbe stata confermata più volte dalla legge n. 219/1989 la competenza dell’AGO per “reati diversi da quelli previsti dall’art. 90 Cost.”.
In tal senso sono i lavori della Costituente, e la migliore dottrina.
* * *
Va riproposto qui il motivo di doglianza relativo all’aumento della somma riconosciuta a titolo di risarcimento del danno, e al diniego della riparazione pecuniaria ex art. 12 legge sulla stampa.
Per il primo devono valere i criteri della maggiore gravità delle offese, della loro diffusione, della loro incidenza anche a ragione del livello dell’offensore. Per il secondo, vi è giurisprudenza ormai pacifica sul fatto che tale riparazione va liquidata anche dal giudice civile, e non solo da quello penale, perché attiene non alla natura della giurisdizione, ma alla specificità dell’illecito commesso a mezzo della stampa.
* * *
Si conclude pertanto per l’accoglimento del ricorso, con annullamento della sentenza impugnata, e rinvio ad altra Sezione della Corte d’Appello di Roma per nuova decisione. Vittoria di spese di questo e dei precedenti gradi.
Roma, 3 maggio 1999
avv. Giuseppe Zupo

La Corte Costituzionale ha giá detto che tutti i cittadini sono uguali, anche il capo dello stato. Buona lettura anche al nostro Presidente.

agosto 19, 2012 in Appunti

La Corte Costituzionale con la sentenza n.154 del 2004, decidendo sul conflitto di attribuzioni sollevato dall’ex Presidente della Repubblica, Cossiga, ha affermato che il capo dello stato, dinanzi alla giustizia, è un cittadino come gli altri: stessi diritti, stessi doveri, stesso trattamento. L’unica eccezione è quella degli specifici e limitati casi previsti dall’art.90 della Costituzione.
Il Presidente Napolitano, ripercorre ora la stessa strada e tenta di farsi riconoscere come cittadino diverso dagli altri.
I suoi sostenitori, con Eugenio Scalfari in testa, non leggono le sentenze.
Essi non hanno tempo, perché invece devono scrivere per informare i lettori.
In verità essi vogliono trasmettere ai lettori, la loro ignoranza, sperando che gli venga riconosciuto lo status di “guru” ufficiale.
Poiché non dico le cose tanto per dirle, per chi vorrà, pubblico integralmente la sentenza n.154 della Corte Costituzionale. Ovviamente le conclusioni sono nelle ultime pagine. Deliberatamente non ho voluto pubblicare solo quelle, per evitare che qualcuno potesse dire che avessi saltato qualche parola. Buona lettura a tutti, ai sinceri democratici, a chi crede nella Costituzione, agli opinionisti in buona e cattiva fede.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
– Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
– Valerio ONIDA Giudice
– Fernanda CONTRI ”
– Guido NEPPI MODONA ”
– Piero Alberto CAPOTOSTI ”
– Annibale MARINI ”
– Franco BILE ”
– Giovanni Maria FLICK ”
– Francesco AMIRANTE ”
– Ugo DE SIERVO ”
– Romano VACCARELLA ”
– Paolo MADDALENA ”
– Alfonso QUARANTA ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito delle sentenze emesse dalla Corte di cassazione, sez. III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, di annullamento con rinvio di due decisioni della Corte d’appello di Roma, in data 21 aprile 1997 e 16 marzo 1998, concernenti la irresponsabilità dell’allora Presidente della Repubblica Francesco Cossiga relativamente alle opinioni espresse nei confronti dei parlamentari Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, promosso con ricorso del senatore a vita Francesco Cossiga, nella qualità di ex Presidente della Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 44 del registro conflitti 2002.
Visti l’atto di costituzione della Corte di cassazione e della III sezione civile della medesima Corte di cassazione, nonché l’atto di costituzione del Presidente della Repubblica, e gli atti di intervento di Pierluigi Onorato e di Sergio Flamigni;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2004 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Franco Coppi, Giuseppe Morbidelli e Agostino Gambino per il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della Repubblica, l’avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente della Repubblica, gli avvocati Massimo Luciani e Federico Sorrentino per Pierluigi Onorato e l’avvocato Giuseppe Zupo per Sergio Flamigni.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso depositato l’11 febbraio 2002 il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della Repubblica, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Corte suprema di cassazione, III sezione civile, chiedendo l’annullamento delle sentenze n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, rese nell’ambito di due distinti giudizi civili per risarcimento dei danni intentati nei confronti del senatore Cossiga stesso, rispettivamente, dai senatori Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, a causa di dichiarazioni pronunciate nel corso del mandato presidenziale che questi ultimi assumono essere ingiuriose e diffamatorie nei loro riguardi.
Le decisioni della Corte di cassazione hanno disposto l’annullamento con rinvio di due sentenze della Corte d’appello di Roma – rispettivamente del 21 aprile 1997 e del 16 marzo 1998, che avevano a loro volta riformato due pronunce di condanna del senatore Cossiga, emesse dal Tribunale di Roma adito per il risarcimento dei danni dai due parlamentari – affermando i seguenti principi di diritto:
“a) Ai sensi dell’art. 90, primo comma della Costituzione, l’immunità del Presidente della Repubblica (che attiene sia alla responsabilità penale che civile o amministrativa) copre solo gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (nelle quali rientrano, oltre quelle previste dall’art. 89 della Costituzione, anche quelle di cui all’art. 87 della Costituzione, tra le quali la stessa rappresentanza dell’unità nazionale) e non quelli ‘extrafunzionali’; né la continuità del munus comporta che l’immunità riguardi ogni atto compiuto dalla persona che ha la titolarità dell’organo per quanto monocratico.
b) Tra le funzioni del Presidente della Repubblica, coperte dall’immunità, può annoverarsi anche l’‘autodifesa’ dell’organo costituzionale, ma solo allorché l’ordinamento non assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui oggettive circostanze concrete impongano l’immediatezza dell’autodifesa.
c) L’autorità giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto di attribuzione per menomazione.
d) Pur non essendo il Presidente della Repubblica vincolato ad esprimersi solo con messaggi formali (controfirmati a norma dell’art. 89 della Costituzione), il suo c.d. ‘potere di esternazione’, che non è equiparabile alla libera manifestazione del pensiero di cui all’art. 21 della Costituzione, non integra di per sé una funzione, per cui è necessario che l’esternazione sia strumentale o accessoria ad una funzione presidenziale, perché possa beneficiare dell’immunità.
e) Le ingiurie o le diffamazioni commesse nel corso di un’esternazione presidenziale beneficiano dell’immunità solo se commesse “a causa” della funzione, e cioè come estrinsecazione modale della stessa, non essendo sufficiente la mera contestualità cronologica, che dà luogo solo ad atto arbitrario concomitante.
f) Il legittimo esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco personale e nella pura contumelia, con lesione del diritto di altri all’integrità morale”.
Il ricorrente ripercorre i passaggi centrali delle decisioni, da quelle di primo grado – basate su una lettura “stretta” della disciplina dell’immunità del Presidente della Repubblica ex art. 90 della Costituzione, ricollegata ai soli atti espressivi di esercizio delle funzioni presidenziali proprie –, a quelle di appello – viceversa fondate su una concezione ampia della prerogativa, anche alla stregua delle prassi costituzionali recentemente poste in essere –, fino a quelle della Cassazione, che hanno, per la prima volta, delineato ambito e contenuti della responsabilità del Capo dello Stato.
Secondo il ricorrente, la Corte di cassazione in tali sentenze si sarebbe attenuta ai seguenti criteri: (a) una lettura ampia dei poteri del Presidente della Repubblica, titolare non solo delle funzioni elencate nell’art. 87 della Costituzione ma anche legittimato al compimento di atti o dichiarazioni non tipizzati, correlati a dette funzioni, tra cui le espressioni del c.d. “potere di esternazione”, convalidato dalla prassi costituzionale e dal “diritto vivente”; (b) per converso, e in contrario avviso rispetto all’impostazione dei giudici d’appello, la sottolineatura dell’esigenza di agganciare la irresponsabilità penale, civile, amministrativa alla sussistenza di un nesso funzionale tra l’illecito commesso e i poteri propri del Presidente, dovendosi ammettere la possibilità di “esternazioni” solo alla condizione della loro strumentalità rispetto a un compito presidenziale, ratione materiae dunque, e non ratione personae, diversamente che nella forma di Stato monarchica; (c) l’affermazione che l’irresponsabilità giuridica del Capo dello Stato può essere pertanto riconosciuta solo in presenza di atti e comportamenti che siano diretto esercizio delle funzioni o che trovino la loro causa in queste, escludendosi in tal modo le attività “extrafunzionali”; (d) il rilievo per il quale spetta al giudice comune accertare l’esistenza di detto nesso funzionale, salva la facoltà del Presidente della Repubblica di promuovere il conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale; (e) l’osservazione secondo cui le dichiarazioni eventualmente diffamatorie pronunciate dal Capo dello Stato, se connesse nel senso detto alla funzione, non hanno a che fare con il diritto di libera manifestazione del pensiero ex art. 21 della Costituzione, al quale si riconnette la critica politica che è facoltà comune a tutti i cittadini, ma che deve comunque essere contenuta in limiti espressivi, comuni anch’essi alla generalità dei cittadini.
Ciò premesso, il ricorrente svolge in primo luogo alcune considerazioni in punto di ammissibilità del ricorso, sotto il profilo della legittimazione a ricorrere di chi sia stato Presidente della Repubblica.
Posta l’elasticità della nozione di “potere” ai fini del promovimento del conflitto, che si tradurrebbe nella necessità di valutare caso per caso l’individuazione del potere confliggente, nell’ambito del pluralismo istituzionale che contrassegna il quadro costituzionale, il ricorrente ritiene di trarre argomenti in senso favorevole dalla più recente giurisprudenza costituzionale resa in materia di insindacabilità ex art. 68 della Costituzione a fronte di ricorsi proposti da singoli parlamentari, nella quale, pur ribadendo l’attinenza della prerogativa alla Camera e non al singolo parlamentare, la Corte avrebbe mostrato talune aperture alla possibilità che in concreto si diano ipotesi in cui si configuri una attribuzione costituzionale di potere individuale, per la cui tutela pertanto sia legittimato a ricorrere il singolo (ordinanze n. 177 del 1998 e n. 101 del 2000). Ciò equivarrebbe a dire che l’aspetto centrale è quello “oggettivo” del conflitto, essendo impossibile predefinire i soggetti che possono entrare in conflitto e che possono ricevere tutela in sede di giurisdizione costituzionale.
Alla stregua di questi rilievi, il fatto che il senatore Cossiga non rivesta più la carica di Presidente della Repubblica non ne escluderebbe la legittimazione, tanto più considerando che egli è stato citato in giudizio durante il mandato e che attualmente, pur pendendo i giudizi civili, non potrebbe far valere le garanzie che gli spettano qualora si adottasse una nozione formalistica di “potere”.
In questa direzione, assumerebbe rilievo la posizione peculiare rivestita da colui che abbia ricoperto un ufficio pubblico e per il quale, conseguentemente, la qualità di “ex” abbia rilievo giuridico, come elemento impeditivo rispetto a ulteriori munera, o all’inverso come requisito o come vera e propria condizione per accedere a ulteriori cariche.
In questo ordine di idee, l’art. 59 della Costituzione, che stabilisce che è senatore di diritto a vita chi sia stato Presidente della Repubblica, testimonierebbe esplicitamente che anche dopo la scadenza del mandato presidenziale il titolare conserva una posizione giuridicamente rilevante sul piano costituzionale, essendo tra l’altro tenuto al segreto d’ufficio sui fatti appresi durante il settennato.
Si potrebbe perciò desumere dal contesto costituzionale complessivo che l’avere rivestito la carica di Capo dello Stato produce una sorta di “effetto di irradiamento” sulla posizione del soggetto cessato dalla carica, e che non può dunque negarsi la legittimazione al ricorso, tanto più in relazione ad un giudizio pendente su fatti che riguardavano l’ufficio presidenziale durante l’esercizio del mandato.
Quanto al profilo oggettivo del conflitto, osserva il ricorrente che si è in presenza di un conflitto da menomazione, che avrebbe origine da “eccedenze” del potere giudiziario e in particolare dall’attribuzione di responsabilità civile per condotte, come l’esercizio del potere di esternazione, che sarebbero da ricollegare alla funzione presidenziale e che dunque non ammetterebbero tale ascrizione di responsabilità, secondo la disciplina dell’immunità delineata in Costituzione (art. 90).
Peraltro, “nel nostro ordinamento”, sostiene il ricorrente, “deve essere la Corte costituzionale, e nessun altro organo, a risolvere le controversie che possono insorgere tra gli organi giudiziari e gli organi titolari delle immunità”, sicché farebbe “molto dubitare l’asserita compatibilità costituzionale di una verifica effettiva di ciò che sia esercizio delle funzioni presidenziali e di ciò che non lo sia, lasciata alla giurisdizione ordinaria”.
In ordine ai confini della responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica vi sarebbe inoltre una notevole incertezza interpretativa, avendo questa materia ricevuto nel testo costituzionale una disciplina particolarmente “ambigua”.
Muovendo dalle origini storiche dell’istituto, nel passaggio dall’inviolabilità personale del Re propria dell’esperienza monarchica – espressione della sacralità del titolare e della necessità che un soggetto responsabile affiancasse l’agire del sovrano, imputandosene la responsabilità, donde l’origine della controfirma del ministro per l’atto del sovrano – al principio della irresponsabilità non più personificata ma “oggettivata nella funzione”, il ricorrente sottolinea come nel disegno costituzionale, una volta effettuata la scelta per la forma repubblicana, la figura del Presidente della Repubblica presenti tuttavia una persistente difficoltà di ricostruzione unitaria e generalmente accettata, coesistendo in essa aspetti di un organo “governante” e aspetti di un organo “garante”: per i primi rileva la astrattezza di una tesi che configuri un organo totalmente super partes, data la valenza politica della carica, per i secondi rileva una ulteriore sottodistinzione, tra chi riconosce in capo al Presidente della Repubblica un ambito di indirizzo politico-costituzionale rivolto a dare attuazione – e appunto a garantire – principi e fini costituzionali, per tutelare gli aspetti fondamentali e permanenti della comunità statale, e chi accentua invece la funzione di stretta garanzia; non senza registrare ulteriori disparità di accenti e di vedute circa l’essenza di detta funzione garante.
Da ciò l’eterogeneità di letture sul connesso tema della responsabilità, accentuandosi l’esigenza della piena e totale irresponsabilità nell’ottica della funzione “governante” e restringendosi invece tale prerogativa nell’ambito del profilo di garanzia, con una gamma di ricostruzioni che vanno dalla tesi della totale immunità, di diritto sostanziale e processuale, durante e dopo il mandato, alla tesi della responsabilità piena e secondo il diritto comune per tutte le attività del Capo dello Stato che non si possano ricondurre alla funzione assegnata ed esercitata secondo la Costituzione.
É in questo composito e non stabilizzato quadro teorico, prosegue il ricorrente, che la Corte costituzionale è chiamata a valutare se delle dichiarazioni per le quali il senatore Cossiga è stato citato in giudizio egli debba rispondere. Questa verifica, si precisa, era stata già effettuata dalla Corte d’appello di Roma, che aveva vagliato la portata “offensiva” delle dichiarazioni, per pervenire a escludere ogni responsabilità in base a una – dal ricorrente condivisa e fatta propria – ricostruzione del ruolo e delle funzioni del Presidente della Repubblica quale si è venuta delineando nella forma di governo e nella prassi costituzionale. Un risultato, questo, che tra l’altro impedisce il paradosso di una garanzia del Capo dello Stato di livello inferiore a quella dei parlamentari, e che tutela le comunicazioni del Presidente con l’immunità, quale aspetto della assoluta indipendenza di esso di fronte a qualsiasi altro organo o potere, superando l’idea, inattuale, di un Presidente avulso dalla formazione dell’indirizzo politico-costituzionale.
Quanto al potere di “esternazione” del Presidente della Repubblica, esso dovrebbe oramai ritenersi riconosciuto in via di principio, quale facoltà di svolgere e chiarire le proprie valutazioni e i propri orientamenti se reputati indispensabili per lo svolgimento delle funzioni attribuite dalla Costituzione, tra cui in primo luogo l’indirizzo, autonomo, volto a garantire il rispetto e l’attuazione dei principi costituzionali che appartengono all’intera comunità.
Ciò discenderebbe dalla nuova e differente collocazione del Capo dello Stato, che finisce per trovarsi in un ambito di “frontiera” rispetto agli altri organi definiti politici, e che risentirebbe del mutare degli assetti che si danno nelle altre “zone” dell’ordinamento costituzionale, così che la caratteristica monocratica della carica ha finito per differenziare ruolo e caratteristiche dell’organo, in una logica di “personalizzazione” intrinseca a questa figura.
Caratteristica evidente della presidenza del senatore Cossiga sarebbe stata appunto la prassi delle “esternazioni”, attraverso i media e in vista di una comunicazione diretta e non mediata con i cittadini e la pubblica opinione.
Questo potere, prosegue il ricorrente, è oggetto di discussione teorica, e la sua configurazione è in continua evoluzione, di pari passo con lo sviluppo pluralistico della società e con l’aumentata importanza della comunicazione politica, in un circuito volto a ricercare l’adesione della pubblica opinione intorno a temi di rilevanza costituzionale; e ciò, si conclude sul punto, non può certo essere oggetto di sindacato da parte dell’autorità giudiziaria.
Sotto altro aspetto, poi, il ricorrente osserva come sia estremamente difficile una rigorosa distinzione tra le manifestazioni del pensiero uti singulus e le enunciazioni riconducibili alla funzione, in particolare quando, nel circuito comunicativo che si è sopra detto, le esternazioni si sottraggono alla dimensione formale dello scritto: anche questo aspetto, prosegue il ricorrente, è stato affrontato dalla Corte d’appello di Roma, che ha concluso per l’irresponsabilità di esse, in quanto comunque riferibili alla realizzazione dell’indirizzo politico-costituzionale, ai poteri di stimolo e di persuasione, alle forme di “autotutela” della istituzione presidenziale, prescindendosi dunque del tutto dal formalistico collegamento – istituito invece dai giudici di primo grado – tra irresponsabilità e controfirma ministeriale.
Questa conclusione, afferma il ricorrente, deve ora essere ribadita, per “superare l’anacronistica concezione dei poteri e delle prerogative presidenziali dei Costituenti, costantemente smentita nella prassi recente e non più compatibile con la logica del sistema costituzionale”: deve affermarsi che sono coperte dall’immunità le esternazioni non direttamente ascrivibili a una delle funzioni tipizzate del Capo dello Stato, ma comunque riferibili alla dimensione politico-rappresentativa che a questa carica è connaturata.
Alla stregua di tali premesse, le dichiarazioni rese dal senatore Cossiga nei confronti dei senatori Flamigni e Onorato non potrebbero essere qualificate come atti privati, trattandosi della reazione del titolare della più elevata carica della Repubblica agli attacchi a essa rivolti suo tramite; né – prosegue il ricorrente – avrebbe serio fondamento il tentativo di sostenere la non riconducibilità delle reazioni del Presidente della Repubblica all’esercizio delle funzioni, essendo una mera “finzione” la distinzione tra sfera privata e sfera pubblica nelle comunicazioni di valore e contenuto politico da parte di un organo monocratico, il cui titolare è investito del munus in modo permanente, non a date e orari prestabiliti.
Nella specie, talune delle frasi pronunciate nei confronti del senatore Onorato costituirebbero la reazione – “franca e senza ipocrisie”, ma non gratuitamente denigratoria – nei riguardi di posizioni espresse dal medesimo su temi di straordinario rilievo istituzionale, come la collocazione dell’Italia nel sistema di alleanze internazionali in occasione della guerra del Golfo, e come la vicenda “Gladio”, in relazione alla quale il parlamentare, con altri, aveva sollecitato una messa in stato di accusa del Presidente, ciò che comportava un attacco evidente alla massima carica dello Stato, finalizzato a screditarne il titolare; altre frasi rivolte sempre al senatore Onorato – quali quelle circa la “faziosità”, cioè l’essere di parte, o quelle circa il senso dello Stato e della Patria, oltretutto reciproche – dovrebbero reputarsi perfino prive di contenuto offensivo; mentre le frasi pronunciate nei riguardi del senatore Flamigni costituirebbero reazione alle posizioni da costui espresse, sia in sede di commissione parlamentare di inchiesta sul caso Moro sia in un libro, relativamente a vicende anch’esse di indubbia rilevanza politico-costituzionale, come il presunto coinvolgimento del senatore Cossiga, allora Ministro dell’interno, in trame legate, nell’ambito della vicenda Moro, alla loggia massonica P2 e ai servizi segreti deviati.
Il ricorrente rileva quindi la riconducibilità di tutte queste “esternazioni” all’immunità ex art. 90 della Costituzione, anche alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale nel contiguo settore dell’insindacabilità dei parlamentari ex art. 68 della Costituzione, attraverso il criterio del nesso funzionale tra opinioni e attività parlamentare tipica.
Infine, il ricorrente affronta l’aspetto del regime dei c.d. atti “extrafunzionali” del Presidente della Repubblica, disciplinando la Costituzione solo quelli “funzionali”, cioè compiuti, come recita l’art. 90 della Costituzione, “nell’esercizio delle sue funzioni”: richiamati i lavori sul punto dell’Assemblea costituente, si sottolinea come alla fine prevalse, per ragioni di opportunità, l’idea di non disporre espressamente alcunché sulla responsabilità del Capo dello Stato per illeciti comuni.
Al riguardo – sottolinea il ricorrente – anche le opinioni di dottrina maggiormente propense, per non trasformare la garanzia in privilegio, a delimitare un’area “stretta” di irresponsabilità del Presidente della Repubblica, devono pur sempre riconoscere l’esistenza di aspetti particolari, specie nel settore delle opinioni o “esternazioni”, aspetti che male si prestano a una generica riconduzione alla responsabilità comune tout court; di qui la ricostruzione, proposta da una dottrina ampiamente citata nell’atto introduttivo e fatta propria dal ricorrente, che, partendo dalla identificazione tra carica monocratica e soggetto ad essa preposto, afferma che l’integrità della persona vale, data questa identificazione, anche a tutela dell’istituzione. In questo senso, la lacuna costituzionale nella disciplina dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica viene colmata con l’affermazione che l’immunità presidenziale preserva da ogni procedimento giudiziario che possa limitare la libertà d’azione del titolare o che lo ponga in condizione di soggezione o subalternità di fronte ad un potere diverso; e la residua responsabilità comune, certo sussistente, non potrà essere fatta valere durante l’esercizio del mandato: in una logica secondo cui è rovesciata la tesi che le immunità debbano configurarsi come eccezioni al diritto comune, essendo esse – sempre nella ricostruzione proposta – un postulato coessenziale agli organi supremi costituzionali.
Il ricorrente conclude “affinché codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare ammissibile” il ricorso.
2.– Con memoria depositata nell’imminenza della delibazione sull’ammissibilità del conflitto il ricorrente ha insistito “affinché questa Corte, previa declaratoria di ammissibilità” del ricorso, “annulli le sentenze” della Corte di cassazione.
A conforto dell’ammissibilità del ricorso, il ricorrente sostiene che si verta in una situazione di “ultrattività del potere”, analoga a quella che questa Corte ebbe a risolvere con la sentenza n. 7 del 1996, concernente il conflitto sollevato dall’ex Ministro della giustizia.
Nel caso di specie, il senatore Cossiga, convenuto in giudizio “in prossimità dello spirare del mandato settennale”, “non è stato neppure destinatario, in pendenza della funzione, di un atto o di un provvedimento proveniente da altro Potere dello Stato”, tale da consentirgli di sollevare contro di esso conflitto di attribuzione.
Negare successivamente tale facoltà significherebbe, prosegue il ricorrente, “privare il soggetto titolare della funzione di qualsiasi tutela”, legando quest’ultima ad un evento indipendente dalla volontà del titolare del potere, quale la durata del processo.
Il ricorrente aggiunge che solo a seguito delle sentenze rese dalla Corte di cassazione il conflitto avrebbe potuto essere sollevato, poiché si tratta dell’organo che esprime “l’ultima parola” del potere giudiziario, e perché, in ogni caso, la sentenza di primo grado è intervenuta successivamente allo spirare del mandato presidenziale.
3.– Con ordinanza n. 455 del 2002 questa Corte ha dichiarato l’ammissibilità del conflitto ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, disponendo l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti del Presidente della Repubblica, “la cui posizione costituzionale, in relazione alle questioni di principio circa l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione, è oggetto delle due decisioni della Corte di cassazione e del ricorso per conflitto” proposto nei confronti di esse.
Il ricorso e l’ordinanza sono stati notificati nei termini ai contraddittori così individuati.
4.– Si è costituito in giudizio il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, riservando “al prosieguo la formulazione delle proprie conclusioni”.
Osserva il Presidente della Repubblica di essere stato destinatario della notifica dell’ordinanza di questa Corte dichiarativa dell’ammissibilità del conflitto, non tanto in relazione “al profilo contingente (…) collegato ad eventi puntuali e ad altrettanto puntuali interessi, sia pur di rilievo costituzionale, contrapposti”, quanto in relazione al “profilo immanente di una ‘actio finium regundorum’ fra potere presidenziale e potere giudiziario”.
Per tale ragione, “ogni argomentazione e conclusione non potrà quindi prescindere dalla posizione che assumerà in giudizio il potere giudiziario nella sua epifania della Suprema Corte di cassazione”.
5.– Con atto denominato “di intervento” si è costituita in giudizio la Corte di cassazione, in persona del Primo Presidente pro tempore, e, “per quanto possa occorrere”, la Sezione III civile della Corte di cassazione, in persona del Presidente pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per il rigetto del ricorso.
L’Avvocatura ritiene sufficiente ripercorrere l’iter logico cui si sono attenute le due sentenze della Suprema Corte oggetto del conflitto.
La Cassazione sarebbe partita dalla premessa secondo cui, ai sensi dell’art. 90 della Costituzione, il Presidente della Repubblica gode di immunità “penale, civile o amministrativa” per i soli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni.
Tra questi non si potrebbero ricomprendere i soli “atti ufficiali controfirmati”, ma le stesse manifestazioni del potere di esternazione, purché strumentale ed accessorio ad una funzione presidenziale.
Esso costituirebbe, infatti, non una funzione, bensì “solo un mezzo, cioè uno dei possibili strumenti con cui il Presidente provvede all’esercizio di alcune funzioni presidenziali”.
Altro sarebbe, invece, la manifestazione del pensiero della persona fisica che ricopre la carica.
Tra le funzioni presidenziali, cui si connette il potere di esternazione, la Suprema Corte avrebbe annoverato anche “l’autodifesa” delle prerogative e del prestigio dell’organo costituzionale, a fronte di lesioni arrecatevi da terzi.
Tuttavia, il compito di tutelare sotto tale profilo il Presidente sarebbe in via ordinaria assegnato dall’ordinamento ad altri “organi istituzionali” (articoli 278 e 313 del codice penale; art. 343 del codice di procedura penale), salva l’ipotesi residuale “in cui le oggettive circostanze concrete impongano al Presidente l’immediatezza nel respingere gli attacchi offensivi”.
Spetterebbe all’autorità giudiziaria valutare se, in concreto, si versi nella sfera di immunità così delineata; salvo che il Presidente della Repubblica non si esprima sul punto egli stesso con “un atto valutativo presidenziale”, impugnabile solo tramite la via del conflitto di attribuzione.
Nel caso di specie, in mancanza di ciò (posto che a tale atto non sarebbe equiparabile l’eccezione proposta nel giudizio civile tramite memoria di difesa), toccherebbe al Presidente sollevare il conflitto, avverso la pronuncia dell’autorità giudiziaria, mentre è compito del giudice di merito, innanzi a cui le cause sono state rinviate, stabilire se ricorra oppure no l’esimente del legittimo esercizio della critica politica.
Sulla circostanza secondo cui l’odierno conflitto non è stato sollevato avverso le sentenze del Tribunale di Roma che affermarono in primo grado la responsabilità del senatore Cossiga, nonché su “ogni altro punto riguardante l’ammissibilità definitiva del ricorso”, l’Avvocatura “si rimette al giudizio” di questa Corte.
6.– É intervenuto in giudizio Pierluigi Onorato, attore in uno dei giudizi che hanno originato il conflitto.
L’interveniente ritiene di essere legittimato all’intervento, in quanto “titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, che può essere compromesso (o soddisfatto) dall’esito della controversia”, e chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.
7.– In prossimità dell’udienza il ricorrente ha depositato ampia memoria illustrativa con la quale, dopo aver ripercorso i passaggi della vicenda ed i temi implicati nel conflitto, chiede che siano annullate “le sentenze della Suprema Corte di cassazione per la non spettanza all’autorità giudiziaria del potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 della Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”, previa definitiva pronuncia di ammissibilità del ricorso.
Il ricorrente ribadisce, in ordine all’ammissibilità del conflitto, l’analogia fra il presente conflitto e quelli sollevati dal Ministro della giustizia nel caso deciso con la sentenza n. 7 del 1996, osservando che le citazioni – riguardanti il contenuto di esternazioni pronunciate durante il mandato presidenziale e ritenute offensive – proposte dagli attori nei suoi confronti davanti al Tribunale di Roma gli erano state notificate durante il mandato presidenziale ed in prossimità della scadenza di esso, ma che nessun provvedimento menomativo della propria sfera di attribuzioni era stato adottato dall’autorità giudiziaria in pendenza del mandato, sicché non vi erano stati né l’interesse da parte del Presidente a sollevare conflitti di attribuzione, cioè a difendere le proprie prerogative costituzionali, né, a maggior ragione, la necessità e la materiale possibilità di farlo.
Se dunque non si consentisse oggi ad esso ricorrente di sollevare conflitto nei confronti dell’autorità giudiziaria di ultima istanza, si priverebbe il soggetto, scaduto dalla carica, della benché minima tutela, perché la possibilità di sollevare o meno il conflitto per fatti inerenti alla carica non sarebbe più collegata alla libera scelta del titolare del potere, ma ad un mero criterio di decorrenza temporale.
Quanto al merito, il ricorrente ribadisce e sviluppa le argomentazioni già svolte nel ricorso introduttivo, ed in particolare si sofferma sulla necessità di negare ogni distinzione tra le manifestazioni di pensiero compiute uti singulus dal Presidente e le enunciazioni riconducibili all’esercizio della carica.
Il titolare di un organo monocratico di vertice come il Presidente, si osserva in proposito, non avrebbe una dimensione politica privata – la sfera delle esternazioni informali – contrapposta ad una dimensione pubblica, ma una sfera assolutamente privata – nella quale rientrerebbero, ad esempio, l’intervista ad un giornale sulle proprie preferenze calcistiche o le dichiarazioni sui propri gusti letterari in occasione della consegna di un premio –, nella quale egli è pienamente responsabile, contrapposta ad una sfera pubblica nella quale esercita le sue funzioni, che sono quelle previste, esplicitamente o implicitamente, dalla Costituzione: “le esternazioni, di conseguenza, o riguardano le funzioni tipiche oppure no”, essendo inserite in un circuito politico-culturale e collegate al ruolo svolto dal Presidente quale organo “moderatore” del sistema politico, di “stimolo”, di “persuasione”, di “monito”, di “influenza”, di “garante” dei valori costituzionali, di “rappresentante” dell’unità nazionale.
Quanto al tema del regime dei c.d. atti extrafunzionali del Presidente della Repubblica, nella disciplina della responsabilità per fatti estranei all’esercizio di funzioni si rivelerebbe una lacuna che lascia esposto il Presidente alle conseguenze di iniziative arbitrarie o destabilizzanti.
Non sarebbe pertanto ammissibile che l’autorità giudiziaria possa sostituirsi al Presidente nel valutare la congruità dei mezzi per soddisfare gli interessi istituzionali affidati alla sua tutela, non prestandosi tale valutazione – per l’indiscutibile politicità che comporta – ad essere svolta da organi la cui azione non è discrezionale ma vincolata, e che, comunque, non sono titolati ad affrontare e decidere questioni di tono costituzionale, in quanto ciò determinerebbe una lesione del principio della divisione dei poteri.
8.– Ha depositato memoria il Presidente della Repubblica, che si è rimesso “integralmente al giudizio di questa Corte” sia per la questione pregiudiziale di ammissibilità del conflitto, sia, “in caso di soluzione positiva della stessa, per quanto attiene alla perimetrazione dei confini funzionali della responsabilità presidenziale”.
La difesa del Presidente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 116 del 2003, osserva che “i conflitti fra poteri dello Stato vedono assai spesso il profilo giuridico indissolubilmente intrecciato con quello politico e talvolta accade addirittura che in essi la dimensione giuridica della controversia finisca per essere assorbita da quella politica”; e rileva che “in conflitti di tale natura oltretutto possono emergere risvolti personali indotti dalla natura monocratica dell’organo che impersona il potere chiamato in causa”.
Sulla base di tali premesse, conclude essere “pertanto intendimento del Potere evocato in giudizio astenersi dal prendere posizione sulle questioni pregiudiziali di ammissibilità del ricorso e limitare la propria presa di posizione alla condivisione del principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della funzione. Principio non revocato in dubbio dal ricorrente”.
9.– Ha altresì depositato memoria il sen. Pierluigi Onorato, insistendo nelle conclusioni rassegnate nell’atto di intervento.
L’interveniente anzitutto illustra i motivi a sostegno della ammissibilità dell’intervento di un terzo dalla posizione qualificata nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri, valorizzando, tra l’altro, il caso, relativo ad un conflitto tra enti (sentenza n. 76 del 2001), nel quale tale intervento è stato, appunto, ritenuto ammissibile. Confuta quindi la tesi della tardività dell’intervento nella fattispecie, dovendo necessariamente decorrere il termine per lo stesso dalla pubblicazione del ricorso nella Gazzetta ufficiale.
Dopo aver ricordato i fatti all’origine del giudizio promosso davanti al giudice civile, eccepisce l’inammissibilità del conflitto, tanto sotto il profilo oggettivo – segnatamente per la mancanza di un petitum e dell’indicazione delle attribuzioni lese nel ricorso –, che sotto quello soggettivo, per più ragioni, ed in particolare in quanto le prerogative di una carica non potrebbero nella presente sede essere tutelate che ad iniziativa dell’attuale titolare di essa.
Nel merito, ad avviso dell’interveniente, piena adesione meritano i principi affermati dalle sentenze della Corte di cassazione, che disegnerebbero una nozione dell’irresponsabilità presidenziale tutt’altro che restrittiva, la quale valorizza al massimo il ruolo presidenziale di rappresentante dell’unità nazionale.
10.– In prossimità dell’udienza pubblica ha depositato “atto di intervento in giudizio” il sen. Sergio Flamigni, attore nell’altro giudizio civile all’origine del conflitto, il quale, assumendo di averne tardivamente avuto notizia informale, chiede, in ragione della propria posizione nel detto giudizio, che rischierebbe di essere compromessa o soddisfatta all’esito del giudizio in corso davanti a questa Corte, di essere ammesso a parteciparvi, concludendo affinché il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.
Considerato in diritto
1.– Il ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato è proposto dal sen. Francesco Cossiga in qualità di ex Presidente della Repubblica (il suo mandato, esplicatosi negli anni 1985-1992, è terminato il 28 aprile 1992) contro la Corte suprema di cassazione, III sezione civile, in relazione a due sentenze da questa pronunciate il 27 giugno 2000, n. 8733 (in causa Flamigni contro Cossiga) e n. 8734 (in causa Onorato contro Cossiga).
Le due sentenze, largamente analoghe nella motivazione, sono state rese in due giudizi civili instaurati, rispettivamente, dal sen. Sergio Flamigni e dal sen. Pierluigi Onorato nei confronti del sen. Cossiga, per ottenere il risarcimento del danno morale che sarebbe derivato agli attori da alcune dichiarazioni asseritamente diffamatorie o ingiuriose rese dal medesimo sen. Cossiga, allorquando ricopriva la carica di Presidente della Repubblica. Esse, in accoglimento dei ricorsi principali degli attori, nonché dei ricorsi incidentali del convenuto, annullano con rinvio due sentenze della Corte d’appello di Roma (rese rispettivamente il 16 marzo 1998 e il 21 aprile 1997), le quali, riformando le pronunce del Tribunale di Roma, di condanna del convenuto sen. Cossiga, avevano dichiarato improponibili le domande giudiziali dei sen. Flamigni e Onorato.
Nei due giudizi, instaurati quando ancora era in corso il mandato presidenziale del sen. Cossiga, ma che erano proseguiti, giungendo alle decisioni del Tribunale, dopo la scadenza di tale mandato, il convenuto sen. Cossiga – costituendosi, nel primo caso, prima della scadenza del mandato presidenziale (con atto del 14 febbraio 1992), nel secondo caso, nello stesso giorno della sua scadenza (con atto del 28 aprile 1992) – aveva eccepito, preliminarmente, la improponibilità o la inammissibilità delle domande in base all’art. 90 della Costituzione, sostenendo che le dichiarazioni per cui era giudizio fossero coperte dalla immunità ivi sancita per gli atti del Presidente della Repubblica compiuti nell’esercizio delle sue funzioni: tesi respinta dai giudici di primo grado, e accolta invece in appello.
La Corte di cassazione, nel rinviare le cause ai nuovi giudici di merito, ha stabilito i punti di diritto (identici nelle due pronunce) che si sono integralmente riportati nell’esposizione in fatto della presente sentenza. Essi, in sintesi, si sostanziano nell’affermazione che l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione copre solo gli atti “funzionali” del Presidente della Repubblica, comprendendosi fra questi quelli compiuti nell’esercizio della funzione di rappresentanza dell’unità nazionale di cui all’art. 87 della Costituzione, nonché gli atti di “autodifesa” dell’organo costituzionale quando l’ordinamento non assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui in concreto si imponga l’immediatezza dell’autodifesa medesima; che le “esternazioni” del Presidente della Repubblica, non equiparabili a libere manifestazioni di pensiero ai sensi dell’art. 21 della Costituzione, sono coperte da immunità solo quando siano strumentali o accessorie ad una funzione presidenziale; che le ingiurie o le diffamazioni commesse nel corso di una esternazione presidenziale sono coperte da immunità solo se commesse come “estrinsecazione modale” della funzione; che l’autorità giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente di sollevare conflitto di attribuzioni per “menomazione”; che, infine, il legittimo esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco personale e nella pura contumelia, con lesione dell’altrui diritto all’integrità morale.
Il ricorrente, nell’articolare diffusamente le proprie censure nei confronti delle pronunce del giudice di legittimità, prospetta sostanzialmente due tesi principali ed una subordinata. In via principale egli sostiene, in primo luogo, che non potrebbe riconoscersi all’autorità giudiziaria, ma solo alla Corte costituzionale, il potere di tracciare la distinzione fra atti coperti e atti non coperti dalla prerogativa di irresponsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione. Si dovrebbe pertanto affermare, secondo la testuale conclusione formulata nella memoria del ricorrente, “la non spettanza all’autorità giudiziaria del potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”. In secondo luogo, e sul terreno sostanziale, la tesi del ricorrente è che non si potrebbe fare alcuna distinzione, nell’ambito delle esternazioni non appartenenti alla “sfera assolutamente privata” del Presidente, ma in qualche modo “riferibili o genericamente connesse alla carica rappresentativa”, fra manifestazioni di pensiero compiute uti singulus ed enunciazioni riconducibili all’esercizio della carica; o, sotto un altro profilo, che la garanzia di assoluta indipendenza del Presidente nei confronti di qualsiasi atto proveniente da altro organo o potere richiederebbe che l’immunità si estenda “anche alla persona del titolare, e quindi alla sfera della sua responsabilità extra-funzioni”.
In via non formalmente, ma logicamente subordinata rispetto alle tesi ora esposte, il ricorrente argomenta circa la necessità di riconoscere che le dichiarazioni alle quali si riferiscono le domande giudiziali del sen.  Flamigni e del sen. Onorato sono da ritenersi ricomprese nella sfera della irresponsabilità presidenziale, in quanto espressione di legittima reazione di natura politica e di autodifesa da attacchi portati alla istituzione presidenziale, in relazione a posizioni espresse dagli attori con riguardo a vicende di straordinaria valenza istituzionale (rapimento e uccisione dell’on. Moro, posizione italiana nella “guerra del Golfo”, vicenda “Gladio”, richieste di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica), e in quanto dunque strumentali al ruolo “pubblico, politico ed istituzionale” del Presidente e di “indubbia valenza politica”. Inoltre il ricorrente, con riguardo al giudizio che lo vede opposto al sen. Onorato, nega il “carattere denigratorio ed offensivo” delle dichiarazioni addebitategli e nega che esse superassero i limiti del legittimo diritto di critica politica.
2.– Devono essere innanzitutto dichiarati ammissibili gli interventi spiegati nel presente giudizio dalle parti attrici nei due giudizi civili in cui sono state rese le impugnate sentenze della Corte di cassazione.
Questa Corte, pur confermando che di norma nei giudizi per conflitto di attribuzioni non è ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ha riconosciuto che tale preclusione non opera quando l’oggetto del giudizio per conflitto consista proprio nella affermazione o negazione dello stesso diritto di agire in giudizio di chi pretende di essere stato leso da una condotta in relazione alla quale si controverte, nel giudizio costituzionale, se essa sia o meno da ritenersi coperta dalle eccezionali immunità previste dalla Costituzione (sentenza n. 76 del 2001). Tale conclusione, raggiunta dalla Corte con riguardo ad un conflitto avente ad oggetto l’applicabilità della immunità prevista dall’art. 122 della Costituzione per le opinioni espresse e i voti dati dai consiglieri regionali nell’esercizio delle loro funzioni (e dunque implicitamente riferibile anche all’analoga ipotesi concernente l’applicazione della prerogativa della insindacabilità di cui godono i membri del Parlamento ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione), non può non estendersi, per l’evidente identità di ratio, al caso presente, in cui il conflitto riguarda l’applicabilità della ipotesi di immunità prevista dall’art. 90 della Costituzione per gli atti del Presidente della Repubblica compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.
In siffatte ipotesi, infatti, negare ingresso alla difesa delle parti del giudizio comune, in cui si controverte sull’applicazione della immunità, significherebbe esporre tali soggetti all’eventualità di dover subire, senza possibilità di far valere le proprie ragioni, una pronuncia il cui effetto potrebbe essere quello di precludere definitivamente la proponibilità dell’azione promossa davanti alla giurisdizione: il che contrasterebbe con la garanzia costituzionale del diritto al giudice e ad un pieno contraddittorio, che discende dagli articoli 24 e 111 della Costituzione, ed è protetto altresì dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, come applicato dalla giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo (cfr., da ultimo, sentenze 30 gennaio 2003, Cordova c. Italia I, ric. n. 40877/98, e Cordova c. Italia II, ric. n. 45649/98).
3.– Il ricorso è rivolto contro pronunce dell’autorità giudiziaria che si sostiene abbiano leso la prerogativa della irresponsabilità presidenziale sancita dall’art. 90 della Costituzione: sotto il profilo oggettivo, dunque, esso prospetta indubbiamente un conflitto “per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali” (art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953), alla stessa stregua degli altri casi già presentatisi in passato, in cui la Corte ha riconosciuto l’ammissibilità di ricorsi con i quali organi costituzionali (in un caso anche il Presidente della Repubblica) contestavano atti di autorità giurisdizionali ritenuti lesivi della propria posizione costituzionale (cfr. ad es. sentenze n. 129 del 1981, n. 435 del 1995, n. 379 del 1996, n. 225 del 2001, n. 263 del 2003 e n. 58 del 2004).
Né possono sorgere incertezze circa l’oggetto della domanda giudiziale, ancorché l’atto introduttivo non contenga un esplicito petitum di merito ma si limiti a chiedere che la Corte dichiari ammissibile il ricorso medesimo: infatti dal ricorso, proposto per l’annullamento delle sentenze impugnate, si ricavano in modo univoco le ragioni per le quali il ricorrente ritiene dette sentenze lesive delle prerogative costituzionali dell’istituzione presidenziale.
4.– Essendo parimenti fuori discussione la legittimazione passiva della Corte di cassazione che ha reso le pronunce impugnate, la Corte deve invece interrogarsi sulla sussistenza della legittimazione attiva del ricorrente, che nella specie è la persona fisica che ricopriva la carica di Presidente della Repubblica all’epoca in cui effettuò le dichiarazioni a lui addebitate come fonte di responsabilità per danni, ma che al momento dell’emanazione degli atti impugnati e della proposizione del ricorso era cessato dalla carica medesima.
Non è qui in gioco la posizione costituzionale dell’ex titolare della carica in quanto tale, né lo sono eventuali attribuzioni costituzionali a lui spettanti in tale qualità. L’oggetto del conflitto è infatti una prerogativa e dunque un’attribuzione spettante alla istituzione presidenziale e ad essa sola.
É ovvio che, di norma, legittimato a ricorrere per conflitto di attribuzioni è soltanto chi impersona il potere delle cui attribuzioni si discute, nel momento in cui il ricorso viene proposto.
Tuttavia, la Corte ritiene che la legittimazione possa estendersi a chi ha cessato di ricoprire la carica, nelle particolari situazioni, come quella che si verifica nel presente caso, in cui concorrono le seguenti due circostanze: a) la controversia sulle attribuzioni e sulla loro ipotizzata lesione coincide con una controversia circa l’applicabilità, nel caso concreto, di una norma costituzionale la cui portata si sostanzia nell’escludere o nel limitare, in via di eccezionale prerogativa, la responsabilità della persona fisica titolare della carica costituzionale per atti da essa compiuti; b) vi è coincidenza fra la persona fisica della cui responsabilità si discute, e il titolare, nel momento in cui è stato compiuto l’atto da cui si fa discendere la responsabilità, della carica monocratica alla quale la norma costituzionale collega la prerogativa della immunità.
Infatti tale prerogativa è bensì connessa ad atti di organi costituzionali, ma, riguardando la persona fisica, si estende nel tempo anche al di là della cessazione dalla carica di chi tali atti ha posto in essere. E poiché l’applicazione in giudizio della norma che sancisce la prerogativa avviene per sua natura a posteriori, anche a distanza di tempo dal momento in cui gli atti forieri di responsabilità sono stati compiuti (“ora per allora”), è evidente come possa accadere che il giudizio sulla responsabilità, in coincidenza col quale si prospetta la controversia costituzionale sulle attribuzioni, si svolga quando la persona fisica della cui responsabilità si discute non è più titolare della carica costituzionale.
Il giudizio per conflitto di attribuzioni è bensì uno strumento apprestato dalla Costituzione a tutela delle attribuzioni proprie della carica di Presidente della Repubblica, ma tale tutela, in queste situazioni, coincide con la protezione della persona fisica dalla responsabilità, in forza della prerogativa; e quindi il conflitto opera anche o principalmente come strumento di difesa nei confronti di possibili applicazioni giudiziali delle norme che si traducano in violazioni della prerogativa.
Non appare allora ragionevole che la possibilità di sollevare conflitto, di cui il titolare della carica gode finché dura il mandato, in relazione agli atti da lui compiuti, sia invece rimessa alle scelte di un titolare diverso da quello della cui responsabilità si discute per il solo fatto casuale che il giudizio di responsabilità – che riguarda sempre la persona fisica – insorga dopo, anziché prima della scadenza di detto mandato: tenendo anche conto del fatto che non solo diversi titolari della carica possono valutare in modo diverso la portata o l’applicabilità concreta della norma sulla prerogativa, ma che, per un nuovo e diverso titolare della carica, la scelta del ricorrere per conflitto non si configura come atto dovuto, ma piuttosto come scelta di opportunità politica, da cui verrebbe però a dipendere l’attivazione, in concreto, dello strumento di difesa della prerogativa di immunità.
Si deve dunque concludere che, verificandosi la situazione indicata, la legittimazione a ricorrere – ovviamente sempre spettante al titolare attuale della carica – spetta anche ai precedenti titolari. Una legittimazione – quella dei precedenti titolari –, peraltro, limitata strettamente non solo ai conflitti concernenti atti da loro stessi compiuti durante il mandato, ma a quelli soltanto nei quali la lesione lamentata consista proprio nella negazione in concreto, nei loro confronti, della prerogativa di irresponsabilità: in cui quindi l’interesse al ricorso nasca dal fatto che oggetto del conflitto sia l’affermazione o la negazione della possibilità di far valere in concreto la responsabilità per detti atti.
Nonostante la scissione e quindi la possibile duplicità della legittimazione a ricorrere in questi casi, le regole del giudizio costituzionale, il contraddittorio che in esso si svolge, e in definitiva la decisione della Corte, consentirebbero in ogni modo di dare soluzione alle possibili ipotesi di divaricazione o di contrasto fra le posizioni processuali e le tesi sostanziali del titolare in carica dell’organo e del precedente titolare della cui responsabilità si discute. Nella specie, peraltro, il Presidente della Repubblica, evocato in giudizio per iniziativa di questa Corte (ordinanza n. 455 del 2002), si è costituito senza nulla eccepire quanto alla legittimazione del ricorrente, mentre, nel merito, si è limitato a dichiarare la propria “condivisione del principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della funzione”.
5.– Il ricorso è in parte non fondato, in parte inammissibile sotto un profilo diverso da quello precedentemente esaminato.
Non può accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui l’autorità giudiziaria ordinaria difetterebbe radicalmente di competenza giurisdizionale in ordine alla qualificazione degli atti del Presidente della Repubblica, al fine di verificare l’applicabilità o meno della clausola di esclusione della responsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione.
Tale clausola non fa che recare, infatti, una eccezione alla regola della responsabilità di ciascuno per gli atti compiuti in violazione di diritti altrui. Questa regola, che discende dallo stesso principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, e che per i pubblici funzionari è espressamente ribadita dall’art. 28 della Costituzione, col rinvio alle “leggi penali, civili e amministrative” caso per caso applicabili, fonda la generale competenza delle autorità giudiziarie all’accertamento dei presupposti della responsabilità e alla pronuncia delle eventuali misure sanzionatorie, restitutorie o risarcitorie conseguenti.
É pertanto alla stessa autorità giudiziaria che spetta, in prima istanza, decidere circa l’applicabilità in concreto, in rapporto alle circostanze del fatto, della clausola eccezionale di esclusione della responsabilità. Se nel decidere in proposito l’autorità giudiziaria venisse ad apprezzare erroneamente la portata della clausola o a negare ad essa erroneamente applicazione, con conseguente lesione della prerogativa e dunque dell’attribuzione presidenziale, oltre ai normali rimedi apprestati dagli istituti che consentono il controllo sulle decisioni giudiziarie ad opera di altre istanze pure giudiziarie, varrà il rimedio del conflitto di attribuzioni davanti a questa Corte. Ma non può essere negata la competenza dell’autorità giudiziaria a pronunciarsi, nell’esercizio della sua generale funzione di applicazione delle norme, ivi comprese quelle della Costituzione.
La competenza di questa Corte a risolvere i conflitti di attribuzione non può sostituirsi a quella del giudice comune per l’accertamento in concreto dell’applicabilità della clausola di esclusione della responsabilità. Infatti la giurisdizione costituzionale sui conflitti non è istituto che sostituisca l’esercizio della funzione giurisdizionale là dove siano in gioco diritti dei soggetti di cui si chieda l’accertamento e il ristoro (e l’azione di responsabilità integra tipicamente tale fattispecie), ma vale solo a restaurare la corretta osservanza delle norme costituzionali nei casi in cui, in concreto, a causa di un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale, questa abbia dato luogo ad una illegittima menomazione delle attribuzioni costituzionali di un altro potere.
Nemmeno potrebbe ipotizzarsi un qualsiasi effetto inibitorio dell’esplicarsi dell’esercizio della funzione giurisdizionale, collegabile alla semplice affermazione, da parte di colui la cui responsabilità viene evocata in giudizio, della applicabilità della prerogativa, stante la non configurabilità di un potere di definizione unilaterale, in causa propria, dei limiti della propria responsabilità.
La garanzia del rispetto della norma costituzionale, anche nei confronti di eventuali erronee applicazioni da parte dell’autorità giudiziaria, non sta nell’esclusione a priori della competenza di questa – che verrebbe in pratica a configurare una esenzione senza limiti dalla giurisdizione e un privilegio personale privo di fondamento costituzionale – ma nella possibilità (esplicitamente riconosciuta, del resto, anche dalle pronunce impugnate) di sollevare conflitto di attribuzioni contro le determinazioni dell’autorità giudiziaria.
6.– Nemmeno può condividersi, sul piano sostanziale, la tesi secondo cui anche gli atti extrafunzionali, o almeno tutte le dichiarazioni non afferenti esclusivamente alla sfera privata, del Presidente della Repubblica dovrebbero ritenersi coperti da irresponsabilità, a garanzia della completa indipendenza dell’alto ufficio da interferenze di altri poteri, o in forza della impossibilità di distinguere, in relazione alle esternazioni, il munus dalla persona fisica.
É appena il caso di precisare che non viene qui in considerazione il diverso e discusso problema degli eventuali limiti alla procedibilità di giudizi (in particolare penali) nei confronti della persona fisica del Capo dello Stato durante il mandato, limiti che, se anche sussistessero, non varrebbero, appunto, se non fino alla cessazione della carica. Qui si discute invece dei limiti della responsabilità, che come tali valgono allo stesso modo sia durante il mandato presidenziale, sia, per gli atti compiuti durante il mandato, dopo la sua scadenza.
A questo riguardo, quale che sia la definizione più o meno ampia che si accolga delle funzioni del Presidente, quale che sia il rapporto che si debba ritenere esistente fra l’irresponsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione e la responsabilità ministeriale di cui all’art. 89, e, ancora, quale che sia la ricostruzione che si adotti in relazione ai limiti della cosiddetta facoltà di esternazione non formale del Capo dello Stato, una cosa è fuori discussione: l’art. 90 della Costituzione sancisce la irresponsabilità del Presidente – salve le ipotesi estreme dell’alto tradimento e dell’attentato alla Costituzione – solo per gli “atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni”.
É dunque necessario tenere ferma la distinzione fra atti e dichiarazioni inerenti all’esercizio delle funzioni, e atti e dichiarazioni che, per non essere esplicazione di tali funzioni, restano addebitabili, ove forieri di responsabilità, alla persona fisica del titolare della carica, che conserva la sua soggettività e la sua sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con l’organo che pro tempore impersona.
Si può riconoscere che operare la distinzione, nell’ambito delle “esternazioni”, fra quelle riconducibili all’esercizio delle funzioni presidenziali e quelle ad esse estranee può risultare, in fatto, più difficile di quanto non sia distinguere nel campo dei comportamenti o degli atti materiali, o anche di quanto non sia distinguere fra opinioni “funzionali” ed “extrafunzionali” espresse dai membri di un’assemblea rappresentativa, che si differenzia dagli individui che ne fanno parte, laddove nel caso del Presidente l’organo è impersonato dallo stesso individuo: ma l’eventuale maggiore difficoltà della distinzione non toglie che essa sia necessaria.
Quando dunque la Corte di cassazione, nelle pronunce impugnate, stabilisce i principi di diritto secondo cui l’immunità del Presidente della Repubblica riguarda solo gli atti che costituiscono esercizio delle funzioni presidenziali e le dichiarazioni strumentali o accessorie rispetto a tale esercizio, coglie correttamente la portata dell’art. 90 della Costituzione e non reca lesione alle prerogative del Presidente.
Anche la possibilità che nell’ambito dell’esercizio delle funzioni possano rientrare, in determinate ipotesi, attività o dichiarazioni intese a difendere l’istituzione presidenziale non può mai tradursi automaticamente in una estensione della immunità a dichiarazioni extrafunzionali per la sola circostanza che esse siano volte a difendere la persona fisica del titolare della carica e, come tali, possano indirettamente influire sul suo prestigio o sulla sua “legittimazione” politica.
7.– Restano da considerare le censure, avanzate dal ricorrente in via logicamente subordinata, con le quali si sostiene che le dichiarazioni nella specie addebitate al sen. Cossiga sarebbero tutte legate da “nesso funzionale” con l’esercizio delle funzioni presidenziali, e come tali tutte coperte dalla clausola di immunità.
Ma su questo terreno e con riguardo a questi motivi il ricorso è inammissibile in quanto rivolto contro pronunce che non affermano in concreto la responsabilità del sen. Cossiga, e nemmeno escludono in concreto che le dichiarazioni a lui addebitate possano, in tutto o in parte, risultare coperte dalla immunità alla stregua dei criteri indicati, ma si limitano a fissare i principi di diritto cui dovrà attenersi il giudice di merito in sede di giudizio di rinvio, esplicitamente affermando, inoltre, che contro l’accertamento da parte dell’autorità giudiziaria può essere sollevato conflitto di attribuzione “per menomazione” davanti a questa Corte.
Le censure in esame sono dunque premature, potendo, se del caso, essere proposte solo nei confronti delle pronunce con le quali l’autorità giudiziaria abbia giudicato nel merito sugli addebiti mossi al sen. Cossiga, escludendo che essi siano coperti dalla immunità.
8.– Restano fuori dall’ambito del giudizio costituzionale per conflitto le censure e le affermazioni del ricorrente relative al carattere, che si sostiene non denigratorio né offensivo, di talune fra le dichiarazioni per cui è giudizio, che non travalicherebbero i limiti della “continenza” come espressione del legittimo diritto di critica politica. Si tratta infatti di profili (apparentemente da riferire all’ultimo dei principi di diritto enunciati dalla Corte di cassazione) che non possono venire in considerazione nella presente controversia sulle attribuzioni, e attengono piuttosto alla valutazione, spettante all’autorità giudiziaria, delle dichiarazioni che, in ipotesi, dovessero essere in concreto riconosciute come estranee all’ambito dell’immunità costituzionale. Onde anche per questo aspetto il ricorso è inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara che spetta all’autorità giudiziaria, investita di controversie sulla responsabilità del Presidente della Repubblica in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato, accertare se le dichiarazioni medesime costituiscano esercizio delle funzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale, e solo in caso di accertamento positivo ritenerle coperte dalla immunità del Presidente della Repubblica, di cui all’art. 90 della Costituzione;
b) dichiara inammissibile, quanto ai restanti motivi, il ricorso per conflitto di attribuzioni indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2004.

Giustizia: il fumo e l’arrosto. Segnali, con fumo, del capopellirossa Gasparri

agosto 19, 2012 in Appunti

Il dopo ferragosto del mondo politico, si è animato particolarmente sui temi della Giustizia, con il rito delle frasi d’attacco senza un vero tentativo di dare contributi.
Ho riflettuto, ad esempio, sulla incitazione da chiamata alle armi del capogruppo del PDL al senato, Maurizio Gasparri: “Sulla giustizia, non faremo sconti”!
Che significa?
Il concetto farebbe pensare all’esistenza di un prodotto, la cui pesatura non sarebbe contrattabile.
Poi sono andato alla ricerca del prodotto e, cercando cercando, non ho trovato nulla.
È ben strano: il PDL non ha un “progetto giustizia”, pur essendo il partito più rappresentato in Parlamento.
Dall’inizio della legislatura, per un paio di anni,il PDL, con l’aiuto della Lega, si è solo occupato dei problemi di Berlusconi, esordendo con il lodo Alfano (dichiarato poi incostituzionale) con una fortissima accelerazione: legge proposta e approvata in 21 giorni, avente il fine (raggiunto) di separare la posizione di Berlusconi da quella del coimputato Mills.
Poi ha giochicchiato, tentando un lodo Alfano bis.
La Lega, alleato fedele, aveva la contropartita sugli immigrati irregolari.
Poi, il PDL e Lega, hanno tentato con una cosiddetta riforma delle intercettazioni, con un pessimo testo approvato alla camera, con il contributo decisivo dei finiani. Al senato, il disegno si è arenato, subendo serie modifiche (nel frattempo i finiani avevano cambiato posizione), per riapprodare, in stato comatoso, nuovamente alla camera, ove giace.
Poi, Governo e maggioranza, hanno iniziato a rubacchiare nei disegni di legge, presentati, sin dal 2008, da IDV, arrivando perfino a ricopiare gli errori di battitura del testo.
Ora dicono: non faremo sconti!
Ma vendono fumo, non avendo mai avuto arrosto.
Insomma celebriamo, di questi tempi, i 10 anni (sugli ultimi 12) di governo di centrodestra (con l’appendice variopinta dei 9 mesi di Monti).
Su cosa, non vuole il PDL fare sconti?
Sul nulla. Sul fallimento più totale del loro governare.
Perché non chiedono scusa, per i 10 anni di insano potere, agli italiani?
Vendono solo arroganza, senza pudore.